當(dāng)前我國城市規(guī)劃管理體制改革的若干重點

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

這些遺憾雖不能全面清除，但應(yīng)努力減少到最低程度。因為這些遺憾本身包含著人民財產(chǎn)的巨大浪費，生態(tài)建設(shè)的巨大失敗，或成為可持續(xù)發(fā)展的巨大障礙，同時也造成不可再生資源無可挽回的損失。有的地方為爭取國債資金亂報項目，最終造成幾十億的損失，這些都是可以計算的?？捎行p失是無法計量的，如生態(tài)資源、歷史文化遺存和自然景觀資源等不可再生資源遭到破壞，城鄉(xiāng)規(guī)劃出現(xiàn)錯誤，其所造成的是難以計量的巨大損失，因為這些資源是一代一代不斷積累、疊加，不斷增值的。如何在我國高速城鎮(zhèn)化過程中，處理好區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟發(fā)展與資源保護協(xié)調(diào)、城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，必須改革現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制，使之適應(yīng)于十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”的工作方針，確保城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。本文從現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制中三種缺位的分析入手，分別就如何改革國家建設(shè)部、省規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)和城市規(guī)劃管理部門的管理體制提出要求，并對推進(jìn)改革中要處理好的幾種關(guān)系進(jìn)行分析。

　　1、現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制的缺陷

　　城市規(guī)劃學(xué)認(rèn)為：城市的財富蘊藏在城市的空間結(jié)構(gòu)之中?？臻g結(jié)構(gòu)不合理，就會導(dǎo)致財富的減少。這些財富是誰的？是人民的財富，歷史的財富，卻很有可能在我們手里化為泡影。反思我們目前城市規(guī)劃管理體制的現(xiàn)狀，確實存在著許多缺陷。為什么我國各地城市規(guī)劃的遺憾那么多？在城市化、全球化、工業(yè)化和市場化的浪潮中，規(guī)劃管理的不適應(yīng)性，集中表現(xiàn)在“三個缺位”上。

　　一是省和地市（州）兩級政府對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能缺位。按現(xiàn)行的管理體制，上級規(guī)劃管理部門根本就不可能對下級進(jìn)行有效監(jiān)督，這就使我們常處于無法可依、無規(guī)可循的處境之中。

　　二是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施過程中，有效的事前、事中的監(jiān)督職能缺位。前面講的是對規(guī)劃的編制、審批和協(xié)調(diào)管理的監(jiān)督職能缺位，后面講的是在規(guī)劃的實施過程中，事前、事中的監(jiān)督職能缺位。按照規(guī)劃界流行的語言是：“各類違反《城市規(guī)劃法》的案例往往是報紙上登了、電視臺播了、上級領(lǐng)導(dǎo)批了，我們才知道。”各地的建設(shè)廳、規(guī)劃局也是這樣，領(lǐng)導(dǎo)有批示了、群眾有反映了、電視臺都曝光了，具體規(guī)劃管理者還蒙在鼓里，基本上都是被動的。但是有一條不能忘記，其它的損失是可以彌補的，可生態(tài)資源、歷史文化資源一旦毀壞，就是不可再生的。所以，規(guī)劃管理必須要在事前、事中進(jìn)行監(jiān)督。這就像法院對犯人做出死刑判決，執(zhí)行了死刑的人還能復(fù)活嗎？歷史街區(qū)毀了，還能恢復(fù)原貌嗎？一切都?xì)缌恕＝ㄔO(shè)部在向中央領(lǐng)導(dǎo)匯報第四次城市工作會議時，有的領(lǐng)導(dǎo)就提出，是不是我國也像別的國家那樣，超過多少年以上建筑的拆遷，都得上報中央政府來批。美國就是這樣，50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修復(fù)和改建，都要上報美國內(nèi)政部批準(zhǔn)。如美國加里福尼亞州一個叫卡梅爾的小城市，該城市有一座七十三年前建的教堂需要維修，維修資金由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)，但建筑維修的所有細(xì)節(jié)都必須經(jīng)內(nèi)政部審批同意。美國采取的是聯(lián)邦體制，城市規(guī)劃按理應(yīng)由各地自行管理，但是美國的體制是三權(quán)鼎立，從中央政府到哪怕是只有2　500人口的小城市，都是三權(quán)鼎立，立法、司法和執(zhí)法三只螃蟹互相咬在那里，誰也不能動，中央政府的信息渠道十分暢通。我國則不同，下面是一只大老虎拼命往前沖，所以，必須實行事前、事中監(jiān)督，在不可再生的資源遭受破壞之前，如在建筑被拆除之前，要有“刀下留情”的審批制度，這與法院有死刑復(fù)核制度一樣。事關(guān)古建筑、歷史文化建筑、歷史街區(qū)、風(fēng)景資源的建設(shè)行為，都必須進(jìn)行事前、事中審查。

　　三是對“長官意志”、“亂指揮”制約的缺位。現(xiàn)在，各地對編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性很高，并實施了輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專家監(jiān)督、上級監(jiān)督、人大監(jiān)督，但對監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃上的問題該由誰來負(fù)責(zé)呢？現(xiàn)狀往往是沒人負(fù)責(zé)，亂拍板造成重大損失也沒有責(zé)任追究制度，結(jié)果卻可能是規(guī)劃局當(dāng)替死鬼。如果城市規(guī)劃局拒絕省里的監(jiān)督（城市規(guī)劃局局長大多有這種心態(tài)），一旦出了問題，自己則承擔(dān)全部責(zé)任包括刑事責(zé)任。他們沒有想到這一系列的監(jiān)督都是保護自己的。規(guī)劃界有一句名言：“規(guī)劃是向權(quán)力闡述真理”。規(guī)劃的實際決定權(quán)掌握在書記、市長手中，他們認(rèn)為應(yīng)在這兒建個什么標(biāo)志性建筑，那里要架設(shè)一條高架路，規(guī)劃局長往往“胳膊扭不過大腿”，又沒有建立制度去保護自身合法權(quán)益，那怎么樣才可能向權(quán)力闡述真理？真理和權(quán)力本身是不平等的，這是比較嚴(yán)重的問題，而且偏偏有一些長官意志表現(xiàn)得特別出格的城市領(lǐng)導(dǎo)人。如有一位市長到日本考察卻學(xué)了歪經(jīng)，他看到東京銀座的景觀很漂亮，街道兩側(cè)沒有行道樹，回國后就要把城市道路兩側(cè)的行道樹都砍掉，歪到這樣的程度還了得嗎？所以，規(guī)劃必須建立法治體系。所謂法治，就是對權(quán)力的制約，這是法治的最終涵義，也是十六大提出的要求。如果規(guī)劃管理規(guī)則的建立和所有的改革措施不是為了監(jiān)督制約權(quán)力，那高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對資源的破壞是不可挽回的，規(guī)劃局局長就是喊破嗓子都沒用。

　　2、省級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革重點

　　2.1建立省一級的規(guī)劃委員會

　　建立省規(guī)劃委員會必須把握5個要點：

　　一是省和省會城市的規(guī)劃委員會不能合一。如是合一，就永遠(yuǎn)開不了會，辦公室設(shè)在建設(shè)廳也會被架空?！冻鞘幸?guī)劃法》規(guī)定各級政府主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，省域范圍內(nèi)由省政府負(fù)責(zé)，所以省政府要有一個規(guī)劃委員會，這個委員會就是代表省政府對省域范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行審批監(jiān)督。而市規(guī)劃委員會則是管理市域范圍內(nèi)的規(guī)劃事務(wù)，兩者不能混合。

　　二是專家、學(xué)者在委員會中所占的比例一定要超過公務(wù)員。這一點很重要。如果行政人員比例很大，所導(dǎo)致的教訓(xùn)就是：既然規(guī)劃委員會以行政干部為主的，那么如何與省政府常務(wù)會議或省委常委會的決策功能錯位呢？正因為規(guī)劃委員會是專家學(xué)者占了多數(shù)，所以規(guī)劃審批管理必須通過規(guī)劃委員會，否則其功能是與省政府的常務(wù)會議沖突重疊的。

　　三是規(guī)劃委員會的職能要從咨詢功能轉(zhuǎn)向預(yù)決策，最后向決策過渡。第一步先是預(yù)決策機構(gòu)。什么是預(yù)決策機構(gòu)？就是凡是在省域范圍內(nèi)重大規(guī)劃的編制、調(diào)整、修改、審批，必須經(jīng)過規(guī)劃委員會的預(yù)批準(zhǔn)，然后報省委常委會、省政府常務(wù)會議審議決定，而一般的事項，規(guī)劃委員會可自己決策。如在香港，一般的事項經(jīng)規(guī)劃委員會決策后，直接報特首簽字批準(zhǔn)。大事預(yù)決策，小事決策，千萬不能把規(guī)劃委員會搞成咨詢機構(gòu)。

　　四是規(guī)劃委員會應(yīng)下設(shè)專家委員會。因為規(guī)劃專家的種類很多，如風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化街區(qū)保護等對資源保護類的專家，城鎮(zhèn)體系、宏觀調(diào)控類的專家等等。同時要充分吸收人大、政協(xié)的專家。這樣，省建設(shè)廳就掌握了規(guī)劃委員會運作的調(diào)控權(quán)。

　　五是對下級規(guī)劃委員會的糾紛進(jìn)行仲裁。這樣逐步地形成機制后，就可以部分解決缺位問題。

　　2.2在各類規(guī)劃中明確對各種不可再生資源的強制性保護

　　明確對不可再生資源的強制性保護，是規(guī)劃體系改革中的重要內(nèi)容。包括風(fēng)景名勝類資源、歷史文化街區(qū)類資源、文化名鎮(zhèn)（村）、重大工程建設(shè)導(dǎo)致的土地資源增值資源、生態(tài)環(huán)境資源等，這是任何一級規(guī)劃都必須明確的強制性保護內(nèi)容。另一方面，綠線管制管生態(tài)，藍(lán)線管制管水系，紫線管制管歷史文化，黃線管制管重大的基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的土地增值效應(yīng)和生產(chǎn)力的布局，這“四線”管理非常重要。以往規(guī)劃部門只管了一條紅線，太片面了。省一級應(yīng)該強調(diào)省域內(nèi)不可再生的各類資源的強制性保護，離開了強制性保護就是無的放矢。政府行政保護的能力也不能像胡椒面一樣隨便撒。

　　2.3健全省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理

　　每個省都已編制完成了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但如何落實？一是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》、國務(wù)院[2002]13號文以及最近中央下發(fā)的一系列關(guān)于開發(fā)區(qū)、土地管理等文件中都明確要求的，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的講話中也突出強調(diào)的，所以其法律地位已經(jīng)具備。二是實行“一書兩證”的制度。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，按城市總體規(guī)劃和控規(guī)核發(fā)“一書兩證”；在城市規(guī)劃區(qū)外，則應(yīng)按城鎮(zhèn)體系規(guī)劃核發(fā)“一書兩證”。規(guī)劃管理可以延伸到規(guī)劃區(qū)范圍以外，所以“一書兩證”要走出去，走出規(guī)劃區(qū)以外，這一點已經(jīng)很明確了。九部委關(guān)于貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件明確要求，違反的要糾正，未建立的要重建。三是做好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身的完善工作。城市總體規(guī)劃五年一反思，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃起碼也應(yīng)五年一反思，一充實。目前各省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制質(zhì)量參差不齊，有的相當(dāng)好，有的很糟糕，所以，省建設(shè)廳要參照編制得比較完善的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來及時修編。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須體現(xiàn)不可再生資源強制性保護的內(nèi)容，體現(xiàn)生產(chǎn)力的布局，不然就是廢紙一張。規(guī)劃司要提供幾個城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制較為規(guī)范的樣本，各省根據(jù)這些樣本進(jìn)一步深化、修改，從而提高可操作性，提高覆蓋率。四是強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理中的協(xié)調(diào)職能。因為有了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，協(xié)調(diào)的地位就已經(jīng)確立。在整個省域范圍內(nèi)，以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為藍(lán)本，協(xié)調(diào)各方按照藍(lán)本進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，特別是重大工程的建設(shè)。如“西氣東輸”工程江蘇段的布局走向，由于當(dāng)時沒有依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來選址，江蘇省建設(shè)廳報告了建設(shè)部，建設(shè)部發(fā)文要求必須按省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修改。各類建設(shè)項目布局與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃發(fā)生沖突的，必須按照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來實施。如果確有更高明的選址方案，也必須按程序先調(diào)整城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

　　2.4建立省級下派規(guī)劃師制度

　　國務(wù)院[2002]13號文件、《城市規(guī)劃法》的修改以及已經(jīng)上報國務(wù)院的第四次全國城市工作會議的文件中都明確了這一點。比較美國與英、德、法等歐洲國家，它們同樣經(jīng)歷了城市化，同樣經(jīng)歷了小汽車的時代，但是英、德、法沒有出現(xiàn)郊區(qū)化的蔓延，而美國卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的郊區(qū)化蔓延。郊區(qū)化的過度蔓延帶來了三大成本的居高不下：一是生態(tài)成本，環(huán)境污染嚴(yán)重；二是經(jīng)濟成本，基礎(chǔ)設(shè)施投入是緊湊型城市投入的3～7倍，基礎(chǔ)設(shè)施分散型的投資量大大增加；三是社會成本，工作和居住地的遠(yuǎn)離，任何事情都得用車，美國人平均每人每天在車上的時間是2～3小時，這是一個巨大損失。再加上，社會不同階層分開居住，貧富差距和沖突越演越烈。除此之外，郊區(qū)化的失控還極易引發(fā)能源危機。美國人口是我們的零頭，而能源儲藏量卻比我國高幾十倍，人均能源占有量巨大，但他們?nèi)匀惶岢隽司髟鲩L的理念，這從另一方面也說明以前是愚笨增長，現(xiàn)在聰明起來了，提出解決郊區(qū)化蔓延的問題。為什么在同樣的西方規(guī)劃制度下，英國、德國、法國沒有出現(xiàn)城市郊區(qū)化蔓延呢？因為英、德、法等國都有上級向下級派駐規(guī)劃師的制度。國家向各城市派駐規(guī)劃師，工資由國家來發(fā)，城市的各項建設(shè)必須先經(jīng)派駐的國家規(guī)劃師簽字同意后，才能上報市長審批。派駐規(guī)劃師與城市規(guī)劃局互相結(jié)合、互相支援，規(guī)劃局的工作也好做了，也在無形中抬高了規(guī)劃局的地位。正因為有了這套制度，英、德、法等國家的古建筑和歷史街區(qū)保護得很好，城市也沒有蔓延擴張。同時通過跳出老城建新鎮(zhèn)的辦法來有機疏散老城區(qū)。我們要學(xué)習(xí)英、德、法的派駐規(guī)劃師制度，但不能一竿子插到底，建設(shè)部只向省和省會城市下派規(guī)劃師，其它城市由省建設(shè)廳負(fù)責(zé)落實，這樣就把兩級政府的關(guān)系和責(zé)任界定得非常清楚。這樣一來，城市規(guī)劃局的底氣就足了，等于派了高級規(guī)劃官員幫助其擴張權(quán)力，幫助它一起向權(quán)力闡述真理，出了問題共同分擔(dān)責(zé)任，相當(dāng)于為城市規(guī)劃局撐起了一把“保護傘”。建設(shè)部正在將四川省作為派駐規(guī)劃師的試點。

　　2.5明確重點鎮(zhèn)并出臺扶持政策

　　今明兩年村鎮(zhèn)工作的重點是明確重點鎮(zhèn)和出臺扶持政策，同時還要評選和保護歷史文化名鎮(zhèn)、名村。重點鎮(zhèn)的確定由建設(shè)部牽頭，5個部委共同進(jìn)行。這一次重點鎮(zhèn)的評選打破了單純由地方申報的傳統(tǒng)做法，而是采用客觀測評與地方意見相結(jié)合的方法，應(yīng)用“全國小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿ρ芯?rdquo;計算機模型，結(jié)合國務(wù)院批復(fù)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的中心鎮(zhèn)和各省已正式確定的重點鎮(zhèn)，初步提出了第一批全國重點鎮(zhèn)名單（約2　000個左右）。針對這些重點鎮(zhèn)，每年都要出臺相應(yīng)的扶持政策。對被評為全國歷史文化名鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)，將享受全國重點鎮(zhèn)的待遇并實行動態(tài)管理，如果保護得不好，將取消其全國歷史文化名鎮(zhèn)的稱號。

　　2.6建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)

　　從2003年10月1日起，將首先在10個城市進(jìn)行試點，然后在全國推廣。這是一件于國、于民都有利的好事，各省都要大力支持，并在數(shù)據(jù)采樣方面予以協(xié)助，從而充分形成合力，共同管理保護好風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城。由國家統(tǒng)一建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)比地方單獨建立的，權(quán)威性要高得多，成本要低得多，效率要高得多。

　　3、市級規(guī)劃管理工作改革的重點

　　3.1實行近期建設(shè)規(guī)劃

　　規(guī)劃體系可分為空間軸和時間軸?？臻g軸一直以總體規(guī)劃為龍頭，控規(guī)為基礎(chǔ)，分區(qū)規(guī)劃、遠(yuǎn)景規(guī)劃等為補充；時間軸中的總體規(guī)劃的期限是20年，控規(guī)是近期的，20年和近期中的一個斷檔，必須由近期建設(shè)規(guī)劃來充填，5年為期進(jìn)行修編。所以，近期建設(shè)規(guī)劃主要是把空間軸的規(guī)劃管理序列化，保證時間軸規(guī)劃管理的連續(xù)性，從而使整個規(guī)劃管理體制合理化。近期建設(shè)規(guī)劃的作用：

　　一是可以強化規(guī)劃的可實施性。沒有近期建設(shè)規(guī)劃作為補充，城市規(guī)劃很容易兩頭落空，總規(guī)和控規(guī)成為兩張皮，規(guī)劃可操作性不強，長官意志會起很大作用。所以，通過近期建設(shè)規(guī)劃的編制，既可以解決依據(jù)總規(guī)管理太粗、編制時間太長、需要調(diào)整的地方太多卻又不知調(diào)整什么的問題，又可以解決控規(guī)太近期化、太細(xì)，要求修改的東西太多的問題。而且控規(guī)直接以總規(guī)為依據(jù)也有問題，在時間軸上跨度過大。

　　二是強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)性。因為只有近期規(guī)劃可以與當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟發(fā)展計劃相協(xié)調(diào)，期限都是5年，可以把發(fā)展計劃落實到空間上，也能與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相關(guān)的其它專業(yè)規(guī)劃如水利、交通等規(guī)劃相銜接。這些規(guī)劃在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中變化速度都很快，不可預(yù)見因素眾多，而城市總體規(guī)劃期限是20年，跟不上它們的變化，所以，必須通過近期建設(shè)規(guī)劃來順應(yīng)變化，以變應(yīng)變，把合理的內(nèi)容吸收到近期建設(shè)規(guī)劃中來，變成具體可以操作的內(nèi)容，對其它規(guī)劃進(jìn)一步制約協(xié)調(diào)，這就把整個規(guī)劃體系完善起來了，突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性和協(xié)調(diào)全面的功能。

　　三是完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃對市場缺陷的彌補功能。城市規(guī)劃是一種中觀和微觀相結(jié)合的政府調(diào)控手段。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，政府不再擁有計劃經(jīng)濟時期傳統(tǒng)的調(diào)控手段，凡是計劃審批的，都要向市場和企業(yè)下放。但在完善市場經(jīng)濟體制的過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府彌補市場不足、平衡市場力量的主要手段。所以，開展城市經(jīng)營，必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃匹配。市場力量就像火車頭，是動力，規(guī)劃就像鋼軌，火車動力越強、速度越快，軌道就要越精密，剛度就要越高，否則將會翻車。所以，市場力量很強，但規(guī)劃不足，就要出大問題。具體來說，從項目的審批看，原來是超過一定額度的投資項目要報中央批，額度以下的投資項目報省里批準(zhǔn)，現(xiàn)在都下放給企業(yè)了。政府對項目的審批將會簡化到只是對土地承載力的許可、環(huán)境容量的許可和土地空間資源配置的許可，這就落到城鄉(xiāng)規(guī)劃上了；從時間上來看，通過對近期建設(shè)規(guī)劃的有效安排，就能有效地防止突擊上項目，上長官意志的“形象工程”，上那些破壞資源的“砍頭”工程。

　　總之，近期建設(shè)規(guī)劃實際上是城市宏觀發(fā)展的目標(biāo)與具體項目銜接的橋梁，是城市整體發(fā)展與局部建設(shè)之間的聯(lián)接器。所以，近期建設(shè)規(guī)劃從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系來講是改革的重點之一。

　　3.2推行城鄉(xiāng)規(guī)劃陽光工程

　　山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃陽光工程的經(jīng)驗很好。一是體現(xiàn)民主，以民主制約權(quán)力；二是通過輿論和向民眾公開來制約權(quán)力；三是用程序制約權(quán)力。通過民主、公開、程序來制約權(quán)力，城市規(guī)劃局的地位就提高了。對權(quán)力實施制約，可以大大提高對錯誤的修正能力。另一方面還可提高工作效率，因為陽光工程的內(nèi)涵與深圳實施的法定圖則有密切的關(guān)系，只有把規(guī)劃不確定的內(nèi)容減少了，才可以公開，在公開的過程中修訂規(guī)劃中存在的錯誤，有利于規(guī)劃的法制化。所以，只要符合規(guī)劃條件的項目就可以備案式審批。如香港有些項目的審批是立等可取的，具體可分三類：一類是許可的，一類是限制的，一類是禁止的。建設(shè)項目只要屬許可范圍內(nèi)的，馬上就可以備案式審批；限制類的項目，需要經(jīng)過研究論證；禁止類項目，則沒有商討的余地，即使特首批了也不行，這就大大提高了規(guī)劃審批效率。通過控規(guī)公開，公眾對哪些項目不能建設(shè)，哪些項目可以建設(shè)了解得一清二楚。規(guī)劃局對那些符合許可標(biāo)準(zhǔn)的項目審批是立等可取的，建設(shè)單位可以盡早開工，這樣的規(guī)劃就可以捕捉任何發(fā)展的機遇，這樣的規(guī)劃就具有高效率，領(lǐng)導(dǎo)和投資者必然也會滿意，同時也體現(xiàn)了公正公平。通過城市規(guī)劃布局，體現(xiàn)了近期與遠(yuǎn)期利益的公正，不同群體之間的公正，環(huán)境污染與生活舒適度、經(jīng)濟發(fā)展之間的公正。所以，陽光工程是很重要的。

　　3.3提高控規(guī)覆蓋率和質(zhì)量

　　陽光工程的基礎(chǔ)是控規(guī)的公開。城市總體規(guī)劃公開，實際上是形式主義，因為總規(guī)是發(fā)展戰(zhàn)略和策略，是陽春白雪，老百姓才不關(guān)注這些呢，他們關(guān)心具體的，影響自身周邊生活環(huán)境的問題，而控規(guī)的公開是實在的?？匾?guī)的公開，首先要提高覆蓋率，現(xiàn)在控規(guī)的覆蓋率很低。有些城市控規(guī)編制的質(zhì)量也很差，有的只是找兩個剛畢業(yè)的大學(xué)生來編，編完后又隨時調(diào)整，自己折騰自己。在編制控規(guī)時，有些重要地段先要搞城市設(shè)計，再把城市設(shè)計中有利的方面吸收到控規(guī)中，這樣編制的控規(guī)就比較合理，再通過法律程序，將控規(guī)變成地方法規(guī)。為什么總有人提出要求修改控規(guī)？因為控規(guī)直接涉及產(chǎn)權(quán)的界定，控規(guī)明確的容積率、綠化率就是錢?？匾?guī)在美國就是法律，一旦頒布后，是誰都不能隨意修改和違反的。而我們的控規(guī)像是一根橡皮筋，這是我們規(guī)劃制度最大的缺陷。所以，控規(guī)的地位不提高，不科學(xué)化，不法制化，陽光工程、近期建設(shè)規(guī)劃方面的改革都會受到阻礙。前面講到規(guī)劃的遺憾，許多遺憾就是原來控規(guī)沒有編制好，規(guī)劃部門批準(zhǔn)建六層樓，建設(shè)單位卻建了十一層樓，而周圍老百姓和媒體并不知道規(guī)劃部門到底允許建設(shè)多少層，就無法監(jiān)督?？匾?guī)制定后，要在每個小區(qū)公開。如香港每個小區(qū)都有小區(qū)周邊地塊的法定圖則公示欄，人人可以監(jiān)督。規(guī)劃局代表政府做解釋工作，也提高了規(guī)劃局的權(quán)威。現(xiàn)在，有些規(guī)劃局長很是好笑，聽說市里來了幾個投資大戶，規(guī)劃局長就溜走了，怕書記、市長要求其為幾個大戶審批土地容積率指標(biāo)。但他是“跑得了和尚跑不了廟”，逃不掉的，沒有控規(guī)，責(zé)任都是你的。還有一個規(guī)劃局長說：“什么控規(guī)，我不要，都在我腦子里”。這樣的規(guī)劃局長遲早要進(jìn)班房，一點也不冤。

　　3.4統(tǒng)一上收市轄區(qū)、開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)力

　　對市轄區(qū)和各類開發(fā)園的規(guī)劃管理，必須上收到市級規(guī)劃管理部門統(tǒng)一管理。哪個地方不統(tǒng)一上收的，報告建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司，由規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志去做工作，做不通，就通報批評，并上報中紀(jì)委查處。20年前，我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)是“三為主”，即引進(jìn)外資為主、工業(yè)企業(yè)為主、產(chǎn)品出口為主。當(dāng)時的想法是對開發(fā)區(qū)實行查對隔離，以防止資本主義思想腐蝕我們?nèi)嗣袢罕姡F(xiàn)在看來顯然是十分可笑的?，F(xiàn)在，要把開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)作為城市擴展建設(shè)的有機組成部分，特別在大城市、特大城市要作為城市有機疏散的組成部分，作為城市的新區(qū)、新鎮(zhèn)來建設(shè)。如搞成單一的土地開發(fā)用途，不僅解決不了交通問題，而且還造成土地的極大浪費。所以，必須通過規(guī)劃權(quán)力的上收才能做到這一條。對此，中央已三令五申，各地必須執(zhí)行。

　　3.5嚴(yán)格執(zhí)行“一書兩證”制度

　　“一書兩證”具有法定地位，而且實施已久，比較規(guī)范，現(xiàn)在要進(jìn)一步明確“一書兩證”的法律地位。尤其是選址意見書的地位，不能通過市長辦公會、五套班子聯(lián)席會議代替項目選址。“一書兩證”是規(guī)劃作為法律的一種表達(dá)形式，是制約權(quán)力的具體表現(xiàn)。

　　3.6貫徹“四線”管理辦法

　　建設(shè)部已出臺了《城市綠線管理辦法》，緊接著將出臺城市紫線、城市藍(lán)線和城市黃線管理辦法。黃線管理辦法比較復(fù)雜。對此，各地不要等，南京市早就開始試運轉(zhuǎn)了。“四線”管理是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的強有力保證。

　　3.7建立市級規(guī)劃委員會

　　要按照建立省規(guī)劃委員會的原則，市規(guī)劃委員會中的專家學(xué)者要多于市級公務(wù)員，并邀請省里的專家參加。市規(guī)劃委員會與下派的規(guī)劃師相結(jié)合，規(guī)劃的調(diào)控作用就會大大增強，而不會成為領(lǐng)導(dǎo)決策的附庸。

　　4、建設(shè)部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

　　一是要研究整體的城市規(guī)劃管理體制改革。雖然以前研究過這方面的工作，但要繼續(xù)完善。研究中一定要強調(diào)多樣化、多路子、多階段，因為我國地域遼闊，發(fā)展水平不一樣，比如以深圳現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度，內(nèi)地一些地方再過20年也可能趕不上。所以，各地要先試，不要等。建設(shè)部出臺的政策都是全國性宜用的內(nèi)容。只有各地大膽試過后，我們才能總結(jié)提煉。

　　二是要健全法制。應(yīng)在有法可依的前提下，切實做到違法必究。

　　三是要完善總體規(guī)劃的審批?，F(xiàn)在城市總體規(guī)劃審批周期太長，程序太復(fù)雜，我們正在調(diào)整之中。

　　四是強化對省、市規(guī)劃部門工作的支持。

　　五是加強培訓(xùn)，加強交流，特別是針對市長進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃知識的教育。

　　六是推動全面改革，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位。

　　七是建立全國范圍內(nèi)派駐規(guī)劃督查員或國家規(guī)劃師的規(guī)范。

　　八是出臺城市建設(shè)的評價制度。有些城市對城市規(guī)劃編制經(jīng)費投入不足，污水處理能力低，綠化率很低，下水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)破舊。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，中組部在考察地方干部時是看不見的，但卻是與老百姓的生活密切相關(guān)的，必須納入城市建設(shè)的評價體系，以此來評價城市是帶病運轉(zhuǎn)還是健康發(fā)展的，從而對書記、市長的政績做出客觀評價。再也不能由“形象工程”來片面決定書記、市長的升遷了。先給城市打分，再交給組織部門。

　　5、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革必須處理好的幾個關(guān)系

　　5.1處理好上下級政府之間的關(guān)系

　　要合理劃分事權(quán)，確定制度執(zhí)行中的相互關(guān)系，充分調(diào)動各級政府的積極性?，F(xiàn)在不少同志有幾種擔(dān)心。就省廳的同志來說，一是擔(dān)心自身權(quán)威不夠。這要靠自己的工作做好了以后，再逐步建立權(quán)威，有所為才有地位。因為城鎮(zhèn)化涉及到方方面面的許多工作，十分復(fù)雜，應(yīng)該抓住規(guī)劃編制實施這個總龍頭來展開工作，才會得到各方面的認(rèn)可。二是擔(dān)心下面反對。實際上建立這套制度是相互強化和支持的，是對城市政府規(guī)劃工作的大力支持，下面應(yīng)該是歡迎的。三是擔(dān)心省領(lǐng)導(dǎo)不重視。這方面，建設(shè)部可以發(fā)揮作用，一方面支持你們的工作，另一方面也可向省里領(lǐng)導(dǎo)打招呼。同時第四次城市工作會議是一個機遇，可以提高領(lǐng)導(dǎo)對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重視程度。四是擔(dān)心如果真的管起來后，又管不過來。這就要發(fā)揮規(guī)劃委員會、專家委員會、派駐規(guī)劃師等幾個方面的作用，這都是我們的隊伍。

　　就市規(guī)劃局而言，一是擔(dān)心省里亂干預(yù)。事實上，事權(quán)劃分是明確的，這個不要擔(dān)心。二是擔(dān)心改革后辦事麻煩，影響效率。實際上通過改革是要公開行政，而且把落腳點放在控規(guī)上，這樣就會提高辦事效率。三是擔(dān)心招商引資受阻。如果控規(guī)沒做好，就沒有準(zhǔn)備好迎接投資的機遇，控規(guī)做好了，就已經(jīng)為招商引資做好準(zhǔn)備。所以，這幾個擔(dān)心完全可以消除。

　　5.2處理好相關(guān)部門與相關(guān)領(lǐng)域改革的關(guān)系

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革，不是可以單兵突進(jìn)地改革。一方面我們要遵循市場的規(guī)則，要以價值規(guī)律為載體；另一方面更要主動彌補市場的不足，集中精力管市場管不了的事情。因為：一是市場管不了資源保護，所以，我們通過制定紫線、藍(lán)線、綠線管制辦法，來保護資源。市場的動力是要占有、消耗或破壞資源，編制規(guī)劃就是為了保護某些不可再生的資源；二是市場管不了產(chǎn)權(quán)界定，我們通過控規(guī)來界定?？匾?guī)中的容積率確定就是對土地產(chǎn)權(quán)的界定之一；三是市場解決不了空間的合理布局，就要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來解決；四是市場也解決不了“形象工程”過多過濫的問題，我們通過近期建設(shè)規(guī)劃和控規(guī)分別約束。所以，規(guī)劃與市場是互補的，同時要做好與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年發(fā)展計劃的協(xié)調(diào)，與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)，與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，要把專業(yè)規(guī)劃中合理有用的內(nèi)容吸收到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來，使城市規(guī)劃成為其它規(guī)劃的落腳點。如果城市規(guī)劃落實不到具體空間上，而讓其它專業(yè)規(guī)劃落實到空間，那整個城市規(guī)劃空間布局工作就被動了。我們要通過改革使城鄉(xiāng)規(guī)劃主動合理化，主動科學(xué)化，主動可操作化。

　　5.3處理好改革措施與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的關(guān)系

　　要以國務(wù)院[2002]13號文件、九部委文件、國務(wù)院關(guān)于開發(fā)區(qū)清理問題的文件、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等文件為依據(jù)，大膽推進(jìn)改革。

　　處理好這3個關(guān)系后，就可以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革。