城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目融資模式創(chuàng)新

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摘要：項目融資模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有著廣闊的應(yīng)用前景。但目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用項目融資模式中存在著投資人自身的局限性、銀行對項目融資的取向偏好以及法律環(huán)境不完善等諸多問題，阻礙了項目融資的推廣應(yīng)用。因此，需要從轉(zhuǎn)變項目融資相關(guān)主體的觀念、完善項目融資法律、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、加大銀行體系的市場化改革力度、提高投資人運作能力和培育專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)等方面出發(fā)，努力促進(jìn)項目融資在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用。

　　關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；項目融資；推廣應(yīng)用

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和城市化進(jìn)程的加速，各個城市對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)越來越重視，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也在迅速增長。依據(jù)我國城市化的發(fā)展目標(biāo)，21世紀(jì)最初的20年城市人口將增加3.5—5億，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資至少要達(dá)到3.5—5萬億元，年均城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需要1750—2500億元。為此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極運用項目融資模式，以解決資金來源渠道和資金效率問題成為一種必然的選擇。本文對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用項目融資模式產(chǎn)生的問題進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的解決對策。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目融資模式發(fā)展概況

　　項目融資（Project financing）是指以項目未來的凈現(xiàn)金流量和項目自身的資產(chǎn)作為償還貸款的保證，并以項目導(dǎo)向、有限追索、風(fēng)險分擔(dān)為主要特點的一種融資模式。項目融資是一種現(xiàn)代融資模式，它與傳統(tǒng)的公司融資模式在融資理念上有著明顯的區(qū)別，其關(guān)注點是項目本身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，項目未來的收益，而不是投資者的資產(chǎn)、資信和財務(wù)狀況，它與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合更為緊密，更符合產(chǎn)業(yè)與資本相結(jié)合的發(fā)展趨勢。因此，投資人在項目融資中對項目的論證、對融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計和對風(fēng)險的控制更為科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。另外，項目融資與傳統(tǒng)公司融資相比在融資方式和結(jié)構(gòu)上也有區(qū)別。

　　項目融資始于20世紀(jì)30年代，20世紀(jì)80年代以后被西方國家普遍采用。20世紀(jì)80年代后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量越來越大，而政府財政預(yù)算卻越來越緊。特別是西方發(fā)達(dá)國家的私有化浪潮，將公共基礎(chǔ)設(shè)施部門推到了前列。同時，政府管制經(jīng)濟(jì)理論也有了較快發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在具有自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中重視運用市場競爭。在實踐上，20世紀(jì)80年代以后，美、英等發(fā)達(dá)國家對電信、電力、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實行了政府管制改革，廣泛采用了項目融資模式。

　　20世紀(jì)80年代中期，項目融資被引入我國并最先在電廠、高等級公路等國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始實施，其中以BOT方式運作的項目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠，被認(rèn)為是我國最早的帶有有限追索性質(zhì)的BOT項目融資案例。更具代表性的是1995年由國家計委批準(zhǔn)的廣西來賓電廠B廠項目，該項目為我國采用BOT項目融資模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施開辟了成功的先例。在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國家選擇了四川成都自來水六廠和北京第十水廠等項目作為BOT試點項目，項目融資的運作開始逐漸規(guī)范并有了一定的發(fā)展。

　　我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用項目融資模式存在的問題

　　在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用項目融資模式要想取得成功需要多個市場主體的參與，其運作過程也十分復(fù)雜，存在的問題也多種多樣，本文歸結(jié)為以下幾個問題：

　?。ㄒ唬┏鞘谢A(chǔ)設(shè)施項目投資人的局限性

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資人可以分為外資投資人、國家控股的大型上市公司、民營企業(yè)投資人等，各自都存在著一定的局限性。

　　1.外資投資人的局限性表現(xiàn)為要價過高和偏好發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營性項目，影響了項目融資的成功率。由于我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場還處于起步階段，相關(guān)配套制度還不完善，如人民幣目前尚未實行與國際貨幣的自由兌換，且城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回收期較長，存在外匯風(fēng)險。外資投資者為了擺脫匯率和其他市場風(fēng)險，往往只愿意投資于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市的經(jīng)營性項目并要求苛刻的回報條件，如高回報率和短回收期限來沖抵風(fēng)險。這種情況限制了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ν赓Y的使用，也影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的平衡發(fā)展。

　　2.國家控股的大型上市公司依托資本市場的優(yōu)勢，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的主體發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但這些上市公司財務(wù)制度對投資利潤的取得期限和風(fēng)險控制有嚴(yán)格規(guī)定，限制了這些企業(yè)運用項目融資模式。目前，在國內(nèi)采用項目融資模式的投資人主要是一些大型建筑集團(tuán)、設(shè)備供應(yīng)商和地區(qū)窗口單位，相對于巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場，有能力且具備專業(yè)特性的上市公司采用項目融資模式的還比較少，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場發(fā)展的推動作用不足。

　　3.民營企業(yè)是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的一支新生力量，但民營企業(yè)總體實力不夠強(qiáng)大。此外，由于銀行信貸資信評級較低等原因，在很長一段時間內(nèi)對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的發(fā)展還不能起到有效的推動作用。

　?。ǘ┥虡I(yè)銀行對項目融資的取向偏好

　　作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的主要資金供給方，商業(yè)銀行資金的有效供給對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資能否順利進(jìn)行至關(guān)重要。從目前項目融資的實踐看，我國商業(yè)銀行的市場化程度低，項目融資仍按傳統(tǒng)公司融資進(jìn)行操作，在經(jīng)營理念、風(fēng)險控制、審貸機(jī)制、人才素質(zhì)等方面均不適應(yīng)項目融資運作的需要。

　　1.銀行選擇項目的地域偏好。國內(nèi)商業(yè)銀行對于項目選擇有較強(qiáng)的地域偏好，對直轄市及長三角、珠三角等地區(qū)的的項目熱情較高，對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的項目則缺乏積極性，各地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資出現(xiàn)了明顯的非均衡態(tài)勢。同時，商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的業(yè)務(wù)有很大差別，限制了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的資金來源。另外，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資成功經(jīng)驗少，從而在項目融資審貸環(huán)節(jié)上增加了難度。

　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施投資以項目公司作為借款主體融資難。國內(nèi)商業(yè)銀行缺少對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目經(jīng)營特點（具有長期穩(wěn)定的收益）的認(rèn)識和融資的成功經(jīng)驗，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資過程中，偏好投資人作為借款人或投資人提供連帶保證，擴(kuò)大項目貸款的追索范圍，而對于項目融資的有限追索持審慎態(tài)度，借此規(guī)避貸款風(fēng)險。這種做法增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施項目公司的融資難度。

　　3.項目融資的保證條款極為嚴(yán)格。銀行要求借款人對項目融資提供充足的保證并接受銀行的監(jiān)管，包括提供全額連帶保證或較高比例的不動產(chǎn)抵押保證；?？顚Ｓ玫馁~戶資金監(jiān)管；盈余現(xiàn)金流量優(yōu)先還本付息等附加條件，使投資人在項目融資和項目運行過程中耗費了大量的非必要成本，降低了資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)速度和效率。這種做法影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式的推廣。

　?。ㄈ┏鞘姓嬖诮巧毕?/p>

　　項目融資在我國已有20多年的實踐，有關(guān)部門頒布了專門針對境外項目融資的法規(guī)，即《境外進(jìn)行項目融資管理暫行辦法（計外資）[1997]612號》。但是，還沒有一項專門針對國內(nèi)項目融資的法律、法規(guī)出臺，使國內(nèi)項目融資運作無法可依，城市政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的主體之一存在明顯的角色缺陷。

　　1.城市政府的信用評估缺失。隨著我國投資體制改革的不斷推進(jìn)，城市政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的職能不斷得到加強(qiáng)。在越來越多的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的授權(quán)人（甲方）變?yōu)槌鞘姓畷r，城市政府的信用成為評估項目風(fēng)險的重要變量。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目經(jīng)營期限較長，在此期限內(nèi)城市政府能否信守合同成為投資人決策的關(guān)鍵依據(jù)。目前，國內(nèi)還沒有專業(yè)的部門或機(jī)構(gòu)從事城市政府的信用評估工作，而城市政府的信用等級缺失直接影響了投資人的信心，使投資人對項目風(fēng)險進(jìn)行過高估計。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市，城市政府的信用在某些方面暗含著中央政府的信用，能夠保證良好的政策連續(xù)性和投資人的合理利益。但在一些中小城市，由于某些原因使投資人發(fā)生損失而政府沒有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不僅挫傷了投資人的積極性，而且影響了項目融資模式在中小城市的運用。

　　2.城市政府對投資人的費用支付缺乏硬性約束。這就造成投資人面臨政府不能按合同付費的風(fēng)險，產(chǎn)生這一問題的原因是，我國各級城市政府與投資人相比處于絕對的強(qiáng)勢地位，投資人無法對城市政府的不規(guī)范行為形成有效制衡。在項目融資模式中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目特許經(jīng)營權(quán)的甲、乙雙方分別是城市政府（或其授權(quán)的部門）和投資人，理論上甲、乙雙方的地位是平等的，現(xiàn)實中甲方處于強(qiáng)勢而乙方處于劣勢。當(dāng)城市政府出現(xiàn)費用支付違約風(fēng)險時，投資人缺乏有效的手段保證自身利益不受損害并且繼續(xù)按照雙方簽訂的合同內(nèi)容履行相應(yīng)職責(zé)。

　　3.城市政府沒有為投資人在項目實施后提供多種選擇。國內(nèi)BOT項目在投資人完成投資后，可供投資人選擇的出路很少。多數(shù)項目都規(guī)定在一定期限內(nèi)股權(quán)不許更換、質(zhì)押，加之對投資人的經(jīng)營地限制，繳納高額抵押費用和高額保證金等要求限制了投資人的選擇。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用項目融資模式的策略

　　項目融資模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有著廣闊的發(fā)展前景，但由于上面提到的種種問題，使得項目融資模式?jīng)]有得到理想的發(fā)育和拓展，從而在一定程度上制約了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。要真正掌握項目融資的運作方法和運作規(guī)律，并成功運用到城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，還需要進(jìn)一步探索和創(chuàng)新。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資相關(guān)主體應(yīng)充分認(rèn)識項目融資

　　模式對于我國加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的重大意義。西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)驗表明，一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，項目融資是吸引社會資金，發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要模式。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施供給長期相對不足，最直接的原因就是資金短缺。而單靠財政投入和傳統(tǒng)的融資方式，是無法滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求的。項目融資作為一種適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新型融資模式，需要參與各方在思想上形成共識，在實踐中共同推動，以使項目融資這種在西方資本市場成功運作的模式在我國也能產(chǎn)生有效結(jié)果。

　　加快完善有關(guān)項目融資的立法工作。國家應(yīng)盡快制定《項目融資法》，或先行出臺相應(yīng)的規(guī)范性意見，以規(guī)范項目融資的工作程序和方法，使項目融資的參與各方能夠在一個層面上進(jìn)行運作。具體內(nèi)容應(yīng)該包括：項目融資的工作程序和方法；項目融資的信用擔(dān)保結(jié)構(gòu)；項目回購費用的保證；項目風(fēng)險的合理安排和分擔(dān)比例等。

　　城市政府應(yīng)為項目融資模式發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。一方面完善城市政府的信用體系建設(shè)。國家應(yīng)盡快建立起城市政府的信用評估體系，由專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)對城市政府的信用水平進(jìn)行評級，促進(jìn)城市政府加強(qiáng)信用體系建設(shè)，提高經(jīng)營城市的綜合能力。城市政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的主體之一，應(yīng)樹立信用政府的理念，與社會投資人平等協(xié)商，信守合同。另一方面，城市政府應(yīng)為參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的各方，創(chuàng)造一個“公開、公平、公正”的環(huán)境。這就要增加項目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度，包括：建立基礎(chǔ)廣泛、公平負(fù)擔(dān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施收費體系，確保項目投資的正?；厥?；確定合理的信用擔(dān)保結(jié)構(gòu)，把項目的回收款項列入地方政府的財政預(yù)算之中。城市政府進(jìn)行項目招標(biāo)時在量、價、回報率等參數(shù)不進(jìn)行保證的前提下，應(yīng)在項目經(jīng)營周期內(nèi)以合理的價格進(jìn)行回購，使投資人在承擔(dān)項目建設(shè)、經(jīng)營風(fēng)險的同時能夠有雙向選擇，從而為投資人進(jìn)行項目融資提供有效保證。要積極培育項目投資人，提高項目融資的運作能力；要積極培育既了解國情又熟悉項目融資運作的專業(yè)化的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升項目融資的專業(yè)化水平。

　　加大銀行體系的市場化改革和對項目融資的推動力度。銀行體系作為項目融資這個產(chǎn)業(yè)鏈條中的資金提供方，其作用至關(guān)重要。我國銀行體系要在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中有所作為，需要充分認(rèn)識現(xiàn)代商業(yè)銀行的風(fēng)險管理、資本約束、經(jīng)營目標(biāo)等問題。深刻理解項目融資風(fēng)險小且收益穩(wěn)定的特點，在經(jīng)營理念上大膽創(chuàng)新，建立風(fēng)險控制機(jī)制，變消極防范風(fēng)險為積極防范風(fēng)險。建立貸款長期經(jīng)營目標(biāo)和短期經(jīng)營目標(biāo)的平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅要獲得短期利益，更要關(guān)注長遠(yuǎn)利益和潛在利益。更新現(xiàn)有信貸人員的知識結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)適應(yīng)項目融資需要的專業(yè)人員，在審貸環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。

　　培育項目投資人以使其熟練掌握項目融資的操作程序和方法。為了提高項目融資的成功率，項目投資人首先要加強(qiáng)項目信息的采集和篩選工作。其次，要加強(qiáng)投資決策分析和風(fēng)險評價工作。第三，項目投資人參與的項目較多，經(jīng)驗相對豐富，應(yīng)利用自身的長處幫助項目業(yè)主和銀行部門加強(qiáng)溝通。第四，在掌握項目融資基本理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究國內(nèi)外成功的項目融資案例，努力提高自身的運作能力和水平。

　　發(fā)展既了解我國國情又熟悉國內(nèi)外資本市場運作的專業(yè)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。項目融資的運作過程較為復(fù)雜，涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、政治等多方面問題。因此，需要專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到項目融資的項目調(diào)研、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、前期談判、協(xié)議的設(shè)計等各項工作中。項目融資對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)具有較高要求，如中介服務(wù)機(jī)構(gòu)必須熟知國際、國內(nèi)金融市場的操作規(guī)則，掌握項目所在地的政治、經(jīng)濟(jì)狀況、法律法規(guī)和相關(guān)政策、市場環(huán)境等情況。通過中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)，可以使項目參與各方在項目建成前透徹、深入地分析其可能遇到的風(fēng)險，達(dá)到降低項目成本，減少項目風(fēng)險的目的。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)還可以協(xié)調(diào)各方意見，減少談判的難度。因此，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育也是發(fā)展項目融資模式的重要一環(huán)。

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度必將進(jìn)一步加大。只要勇于正視項目融資面臨的困難和問題，積極創(chuàng)造條件，就一定能使項目融資模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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