城市基礎設施領域項目融資模式創(chuàng)新

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摘要：項目融資模式在我國城市基礎設施領域有著廣闊的應用前景。但目前我國城市基礎設施領域運用項目融資模式中存在著投資人自身的局限性、銀行對項目融資的取向偏好以及法律環(huán)境不完善等諸多問題，阻礙了項目融資的推廣應用。因此，需要從轉(zhuǎn)變項目融資相關主體的觀念、完善項目融資法律、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境、加大銀行體系的市場化改革力度、提高投資人運作能力和培育專業(yè)化中介機構等方面出發(fā)，努力促進項目融資在城市基礎設施領域的推廣和應用。

　　關鍵詞：城市基礎設施；項目融資；推廣應用

　　隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和城市化進程的加速，各個城市對于城市基礎設施的建設越來越重視，城市基礎設施的投資也在迅速增長。依據(jù)我國城市化的發(fā)展目標，21世紀最初的20年城市人口將增加3.5—5億，城市基礎設施投資至少要達到3.5—5萬億元，年均城市基礎設施投資需要1750—2500億元。為此，在城市基礎設施領域積極運用項目融資模式，以解決資金來源渠道和資金效率問題成為一種必然的選擇。本文對我國城市基礎設施領域運用項目融資模式產(chǎn)生的問題進行探討，并提出相應的解決對策。

　　城市基礎設施領域項目融資模式發(fā)展概況

　　項目融資（Project financing）是指以項目未來的凈現(xiàn)金流量和項目自身的資產(chǎn)作為償還貸款的保證，并以項目導向、有限追索、風險分擔為主要特點的一種融資模式。項目融資是一種現(xiàn)代融資模式，它與傳統(tǒng)的公司融資模式在融資理念上有著明顯的區(qū)別，其關注點是項目本身的經(jīng)濟強度，項目未來的收益，而不是投資者的資產(chǎn)、資信和財務狀況，它與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合更為緊密，更符合產(chǎn)業(yè)與資本相結(jié)合的發(fā)展趨勢。因此，投資人在項目融資中對項目的論證、對融資結(jié)構的設計和對風險的控制更為科學、嚴謹。另外，項目融資與傳統(tǒng)公司融資相比在融資方式和結(jié)構上也有區(qū)別。

　　項目融資始于20世紀30年代，20世紀80年代以后被西方國家普遍采用。20世紀80年代后，經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，對基礎設施的需求量越來越大，而政府財政預算卻越來越緊。特別是西方發(fā)達國家的私有化浪潮，將公共基礎設施部門推到了前列。同時，政府管制經(jīng)濟理論也有了較快發(fā)展，強調(diào)在具有自然壟斷性的基礎設施產(chǎn)業(yè)中重視運用市場競爭。在實踐上，20世紀80年代以后，美、英等發(fā)達國家對電信、電力、交通運輸?shù)然A設施產(chǎn)業(yè)實行了政府管制改革，廣泛采用了項目融資模式。

　　20世紀80年代中期，項目融資被引入我國并最先在電廠、高等級公路等國民經(jīng)濟基礎設施領域開始實施，其中以BOT方式運作的項目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠，被認為是我國最早的帶有有限追索性質(zhì)的BOT項目融資案例。更具代表性的是1995年由國家計委批準的廣西來賓電廠B廠項目，該項目為我國采用BOT項目融資模式建設基礎設施開辟了成功的先例。在城市基礎設施領域，國家選擇了四川成都自來水六廠和北京第十水廠等項目作為BOT試點項目，項目融資的運作開始逐漸規(guī)范并有了一定的發(fā)展。

　　我國城市基礎設施領域運用項目融資模式存在的問題

　　在城市基礎設施領域運用項目融資模式要想取得成功需要多個市場主體的參與，其運作過程也十分復雜，存在的問題也多種多樣，本文歸結(jié)為以下幾個問題：

　?。ㄒ唬┏鞘谢A設施項目投資人的局限性

　　城市基礎設施項目投資人可以分為外資投資人、國家控股的大型上市公司、民營企業(yè)投資人等，各自都存在著一定的局限性。

　　1.外資投資人的局限性表現(xiàn)為要價過高和偏好發(fā)達地區(qū)的經(jīng)營性項目，影響了項目融資的成功率。由于我國的城市基礎設施投資市場還處于起步階段，相關配套制度還不完善，如人民幣目前尚未實行與國際貨幣的自由兌換，且城市基礎設施項目投資回收期較長，存在外匯風險。外資投資者為了擺脫匯率和其他市場風險，往往只愿意投資于經(jīng)濟發(fā)達的大城市的經(jīng)營性項目并要求苛刻的回報條件，如高回報率和短回收期限來沖抵風險。這種情況限制了我國城市基礎設施領域?qū)ν赓Y的使用，也影響了城市基礎設施投資市場的平衡發(fā)展。

　　2.國家控股的大型上市公司依托資本市場的優(yōu)勢，作為城市基礎設施投資市場的主體發(fā)揮著至關重要的作用。但這些上市公司財務制度對投資利潤的取得期限和風險控制有嚴格規(guī)定，限制了這些企業(yè)運用項目融資模式。目前，在國內(nèi)采用項目融資模式的投資人主要是一些大型建筑集團、設備供應商和地區(qū)窗口單位，相對于巨大的城市基礎設施投資市場，有能力且具備專業(yè)特性的上市公司采用項目融資模式的還比較少，對城市基礎設施投資市場發(fā)展的推動作用不足。

　　3.民營企業(yè)是我國城市基礎設施投資領域的一支新生力量，但民營企業(yè)總體實力不夠強大。此外，由于銀行信貸資信評級較低等原因，在很長一段時間內(nèi)對城市基礎設施投資市場的發(fā)展還不能起到有效的推動作用。

　?。ǘ┥虡I(yè)銀行對項目融資的取向偏好

　　作為城市基礎設施項目融資的主要資金供給方，商業(yè)銀行資金的有效供給對城市基礎設施項目融資能否順利進行至關重要。從目前項目融資的實踐看，我國商業(yè)銀行的市場化程度低，項目融資仍按傳統(tǒng)公司融資進行操作，在經(jīng)營理念、風險控制、審貸機制、人才素質(zhì)等方面均不適應項目融資運作的需要。

　　1.銀行選擇項目的地域偏好。國內(nèi)商業(yè)銀行對于項目選擇有較強的地域偏好，對直轄市及長三角、珠三角等地區(qū)的的項目熱情較高，對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的項目則缺乏積極性，各地區(qū)城市基礎設施投資出現(xiàn)了明顯的非均衡態(tài)勢。同時，商業(yè)銀行在經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)的業(yè)務有很大差別，限制了經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)城市基礎設施項目融資的資金來源。另外，由于地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，城市基礎設施項目融資成功經(jīng)驗少，從而在項目融資審貸環(huán)節(jié)上增加了難度。

　　2.城市基礎設施投資以項目公司作為借款主體融資難。國內(nèi)商業(yè)銀行缺少對城市基礎設施項目經(jīng)營特點（具有長期穩(wěn)定的收益）的認識和融資的成功經(jīng)驗，在城市基礎設施項目融資過程中，偏好投資人作為借款人或投資人提供連帶保證，擴大項目貸款的追索范圍，而對于項目融資的有限追索持審慎態(tài)度，借此規(guī)避貸款風險。這種做法增加了城市基礎設施項目公司的融資難度。

　　3.項目融資的保證條款極為嚴格。銀行要求借款人對項目融資提供充足的保證并接受銀行的監(jiān)管，包括提供全額連帶保證或較高比例的不動產(chǎn)抵押保證；?？顚Ｓ玫馁~戶資金監(jiān)管；盈余現(xiàn)金流量優(yōu)先還本付息等附加條件，使投資人在項目融資和項目運行過程中耗費了大量的非必要成本，降低了資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)速度和效率。這種做法影響了城市基礎設施項目融資模式的推廣。

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　　項目融資在我國已有20多年的實踐，有關部門頒布了專門針對境外項目融資的法規(guī)，即《境外進行項目融資管理暫行辦法（計外資）[1997]612號》。但是，還沒有一項專門針對國內(nèi)項目融資的法律、法規(guī)出臺，使國內(nèi)項目融資運作無法可依，城市政府作為城市基礎設施項目融資的主體之一存在明顯的角色缺陷。

　　1.城市政府的信用評估缺失。隨著我國投資體制改革的不斷推進，城市政府在城市基礎設施領域的職能不斷得到加強。在越來越多的城市基礎設施項目融資的授權人（甲方）變?yōu)槌鞘姓畷r，城市政府的信用成為評估項目風險的重要變量。城市基礎設施項目經(jīng)營期限較長，在此期限內(nèi)城市政府能否信守合同成為投資人決策的關鍵依據(jù)。目前，國內(nèi)還沒有專業(yè)的部門或機構從事城市政府的信用評估工作，而城市政府的信用等級缺失直接影響了投資人的信心，使投資人對項目風險進行過高估計。在經(jīng)濟發(fā)達的大城市，城市政府的信用在某些方面暗含著中央政府的信用，能夠保證良好的政策連續(xù)性和投資人的合理利益。但在一些中小城市，由于某些原因使投資人發(fā)生損失而政府沒有承擔相應責任，不僅挫傷了投資人的積極性，而且影響了項目融資模式在中小城市的運用。

　　2.城市政府對投資人的費用支付缺乏硬性約束。這就造成投資人面臨政府不能按合同付費的風險，產(chǎn)生這一問題的原因是，我國各級城市政府與投資人相比處于絕對的強勢地位，投資人無法對城市政府的不規(guī)范行為形成有效制衡。在項目融資模式中，城市基礎設施項目特許經(jīng)營權的甲、乙雙方分別是城市政府（或其授權的部門）和投資人，理論上甲、乙雙方的地位是平等的，現(xiàn)實中甲方處于強勢而乙方處于劣勢。當城市政府出現(xiàn)費用支付違約風險時，投資人缺乏有效的手段保證自身利益不受損害并且繼續(xù)按照雙方簽訂的合同內(nèi)容履行相應職責。

　　3.城市政府沒有為投資人在項目實施后提供多種選擇。國內(nèi)BOT項目在投資人完成投資后，可供投資人選擇的出路很少。多數(shù)項目都規(guī)定在一定期限內(nèi)股權不許更換、質(zhì)押，加之對投資人的經(jīng)營地限制，繳納高額抵押費用和高額保證金等要求限制了投資人的選擇。

　　城市基礎設施領域運用項目融資模式的策略

　　項目融資模式在我國城市基礎設施領域有著廣闊的發(fā)展前景，但由于上面提到的種種問題，使得項目融資模式?jīng)]有得到理想的發(fā)育和拓展，從而在一定程度上制約了我國城市基礎設施的建設和發(fā)展。要真正掌握項目融資的運作方法和運作規(guī)律，并成功運用到城市基礎設施領域中，還需要進一步探索和創(chuàng)新。

　　城市基礎設施項目融資相關主體應充分認識項目融資

　　模式對于我國加快城市基礎設施建設和發(fā)展的重大意義。西方發(fā)達國家發(fā)展城市基礎設施的經(jīng)驗表明，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展離不開城市基礎設施的建設，項目融資是吸引社會資金，發(fā)展城市基礎設施的重要模式。我國城市基礎設施供給長期相對不足，最直接的原因就是資金短缺。而單靠財政投入和傳統(tǒng)的融資方式，是無法滿足城市基礎設施建設的資金需求的。項目融資作為一種適用于城市基礎設施領域的新型融資模式，需要參與各方在思想上形成共識，在實踐中共同推動，以使項目融資這種在西方資本市場成功運作的模式在我國也能產(chǎn)生有效結(jié)果。

　　加快完善有關項目融資的立法工作。國家應盡快制定《項目融資法》，或先行出臺相應的規(guī)范性意見，以規(guī)范項目融資的工作程序和方法，使項目融資的參與各方能夠在一個層面上進行運作。具體內(nèi)容應該包括：項目融資的工作程序和方法；項目融資的信用擔保結(jié)構；項目回購費用的保證；項目風險的合理安排和分擔比例等。

　　城市政府應為項目融資模式發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。一方面完善城市政府的信用體系建設。國家應盡快建立起城市政府的信用評估體系，由專業(yè)部門或機構對城市政府的信用水平進行評級，促進城市政府加強信用體系建設，提高經(jīng)營城市的綜合能力。城市政府作為城市基礎設施項目融資的主體之一，應樹立信用政府的理念，與社會投資人平等協(xié)商，信守合同。另一方面，城市政府應為參與城市基礎設施項目融資的各方，創(chuàng)造一個“公開、公平、公正”的環(huán)境。這就要增加項目的經(jīng)濟強度，包括：建立基礎廣泛、公平負擔的城市基礎設施收費體系，確保項目投資的正?；厥眨淮_定合理的信用擔保結(jié)構，把項目的回收款項列入地方政府的財政預算之中。城市政府進行項目招標時在量、價、回報率等參數(shù)不進行保證的前提下，應在項目經(jīng)營周期內(nèi)以合理的價格進行回購，使投資人在承擔項目建設、經(jīng)營風險的同時能夠有雙向選擇，從而為投資人進行項目融資提供有效保證。要積極培育項目投資人，提高項目融資的運作能力；要積極培育既了解國情又熟悉項目融資運作的專業(yè)化的中介服務機構，提升項目融資的專業(yè)化水平。

　　加大銀行體系的市場化改革和對項目融資的推動力度。銀行體系作為項目融資這個產(chǎn)業(yè)鏈條中的資金提供方，其作用至關重要。我國銀行體系要在城市基礎設施項目融資中有所作為，需要充分認識現(xiàn)代商業(yè)銀行的風險管理、資本約束、經(jīng)營目標等問題。深刻理解項目融資風險小且收益穩(wěn)定的特點，在經(jīng)營理念上大膽創(chuàng)新，建立風險控制機制，變消極防范風險為積極防范風險。建立貸款長期經(jīng)營目標和短期經(jīng)營目標的平衡協(xié)調(diào)機制，不僅要獲得短期利益，更要關注長遠利益和潛在利益。更新現(xiàn)有信貸人員的知識結(jié)構，培養(yǎng)適應項目融資需要的專業(yè)人員，在審貸環(huán)節(jié)嚴格把關。

　　培育項目投資人以使其熟練掌握項目融資的操作程序和方法。為了提高項目融資的成功率，項目投資人首先要加強項目信息的采集和篩選工作。其次，要加強投資決策分析和風險評價工作。第三，項目投資人參與的項目較多，經(jīng)驗相對豐富，應利用自身的長處幫助項目業(yè)主和銀行部門加強溝通。第四，在掌握項目融資基本理論的基礎上，認真研究國內(nèi)外成功的項目融資案例，努力提高自身的運作能力和水平。

　　發(fā)展既了解我國國情又熟悉國內(nèi)外資本市場運作的專業(yè)化中介服務機構。項目融資的運作過程較為復雜，涉及經(jīng)濟、技術、法律、政治等多方面問題。因此，需要專業(yè)的中介服務機構參與到項目融資的項目調(diào)研、融資結(jié)構設計、前期談判、協(xié)議的設計等各項工作中。項目融資對中介服務機構具有較高要求，如中介服務機構必須熟知國際、國內(nèi)金融市場的操作規(guī)則，掌握項目所在地的政治、經(jīng)濟狀況、法律法規(guī)和相關政策、市場環(huán)境等情況。通過中介服務機構的專業(yè)化服務，可以使項目參與各方在項目建成前透徹、深入地分析其可能遇到的風險，達到降低項目成本，減少項目風險的目的。中介服務機構還可以協(xié)調(diào)各方意見，減少談判的難度。因此，中介服務機構的培育也是發(fā)展項目融資模式的重要一環(huán)。

　　隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化進程的加速，城市基礎設施的投資力度必將進一步加大。只要勇于正視項目融資面臨的困難和問題，積極創(chuàng)造條件，就一定能使項目融資模式在我國城市基礎設施建設中發(fā)揮更大的作用。

　　參考文獻：

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