建設(shè)工程項目跟蹤審計的重要性與存在的問題

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　一、加強建設(shè)工程項目跟蹤審計的重要性

　　1、有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度，防止滋生腐敗行為。近些年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直存在著較為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，防而不止，堵而不絕。造成這種狀況的重要原因之一，就是缺乏有效的監(jiān)督體制，未能形成工程投資、管理、監(jiān)督等之間權(quán)責(zé)明確、相互制衡的決策、管理和監(jiān)督體制。其中，審計本來作為重要的監(jiān)督部門，但卻只是在工程竣工后才開始進(jìn)行，這時“木已成舟”，審計所發(fā)現(xiàn)的問題大多已難以改變和挽回。而實行跟蹤審計，有利于審計人員從投資決策開始就參與到對工程項目的監(jiān)督之中，隨時就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，及時揭露工程建設(shè)過程中的舞弊、違紀(jì)、違規(guī)行為，制止不正之風(fēng)，促進(jìn)建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計單位認(rèn)真履行各自職責(zé)，相互配合，正確運用權(quán)力，實施科學(xué)決策和管理，提高建設(shè)工程實施的透明度和公信度，遵循國家有關(guān)規(guī)定，防范產(chǎn)生錯誤和腐敗行為。

　　2、有利于嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行國家對建設(shè)工程相關(guān)的審計、建筑、招投標(biāo)等法律、法規(guī)。目前，建設(shè)項目主要由《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等法規(guī)來規(guī)制。在項目建設(shè)審計中，審計部門除按要求依據(jù)《審計法》的規(guī)定外，還須要依據(jù)其他法律的規(guī)定。但是，由于這些法律法規(guī)之間缺乏有效銜接，傳統(tǒng)的審計方式往往造成對所發(fā)現(xiàn)問題在法律適用上的困難。如對工程造價審計爭議是適用《審計法》還是《合同法》的問題；施工方利用建設(shè)單位某些失誤套走建設(shè)資金的問題等。而開展建設(shè)項目跟蹤審計，審計部門及時參加工程建設(shè)的每個主要階段和環(huán)節(jié)，就能清晰當(dāng)時的情況和應(yīng)當(dāng)適用的法律，并從整個法律法規(guī)體系出發(fā)做出恰當(dāng)?shù)呐袛?，避免理解和?zhí)行的偏差。

　　3、有利于加強建設(shè)項目管理。采取跟蹤審計，將審計監(jiān)督貫穿于從前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標(biāo)、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強內(nèi)控管理，強化責(zé)任意識，有效遏止對建設(shè)工程實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進(jìn)建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運作，科學(xué)管理。

　　4、有利于提高建設(shè)投資績效。在我國，建設(shè)工程項目損失浪費、擠占挪用、權(quán)錢交易等現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重降低了建設(shè)投資績效。如果實施建設(shè)工程項目跟蹤審計，就可以給建設(shè)項目的所有參加方套上法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律的“緊箍咒”，強化他們在其履行各自職能過程中的責(zé)任意識，及時梳理建設(shè)項目進(jìn)行中各方之間的利益關(guān)系，明確各方在建設(shè)項目實施中處理有關(guān)問題的依據(jù)和規(guī)范，從而最大程度的引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，整體上提高建設(shè)投資績效。

　　二、我國建設(shè)工程項目審計存在的問題

　　1、管理體制不明確

　　建設(shè)工程實施一般由決策（可行性研究與論證、經(jīng)濟(jì)評價）、設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、施工、工程竣工結(jié)算和決算及評估等階段組成，是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理。我國現(xiàn)行建設(shè)工程項目管理體制名為“三位一體”，實際上存在著各自為政，互不配合，權(quán)責(zé)不清等問題，形成施工、監(jiān)理、造價、管理、審計等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，內(nèi)在有機聯(lián)系紊亂，嚴(yán)重違背工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，致使一些項目出現(xiàn)隨意增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴大建設(shè)規(guī)模等問題。另外，一些地方政府官員為追求政績，以行政權(quán)力決定工程項目建設(shè)，形成了“首長工程”和“條子工程”。這些建設(shè)工程項目未經(jīng)充分的可行性分析，有的甚至未落實資金，具有極大的隨意性和盲目性，造成項目投資的嚴(yán)重?fù)p失浪費。所有這些，反映了我國現(xiàn)行建設(shè)工程項目決策和管理體制缺乏“剛性”，存在著嚴(yán)重的制度性缺失。

　　2、暗箱操作，假招標(biāo)

　　建設(shè)工程招投標(biāo)本是我國建設(shè)領(lǐng)域的一項重大改革，目的在于通過建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工程項目投資建設(shè)機制，達(dá)到革除建設(shè)工程領(lǐng)域暗箱操作，節(jié)約建設(shè)資金，實現(xiàn)較好投資經(jīng)濟(jì)效果的目的。但是，由于傳統(tǒng)審計普遍把審計重點放在工程竣工結(jié)算審計上，是一種事后的審計監(jiān)督，沒有對建設(shè)工程實施全過程審計，因而在整個工程實施中存在著嚴(yán)重的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。有些工程發(fā)包單位不按正常規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，而是私下搞“暗箱”操作，向投標(biāo)單位索要回扣、好處費；還有的工程在招標(biāo)前“設(shè)局”，招標(biāo)中“演戲”，進(jìn)行串標(biāo)、陪標(biāo)、買標(biāo)、漏標(biāo)等；有的建設(shè)單位甚至采取指令發(fā)包、人情標(biāo)、招標(biāo)變議標(biāo)、規(guī)避招投標(biāo)等假招標(biāo)形式，實現(xiàn)由指定投標(biāo)人中標(biāo)的違法目的。

　　3、違反建設(shè)程序，導(dǎo)致“三邊工程”

　　建設(shè)程序是投資項目建設(shè)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，也是建設(shè)項目自然規(guī)律的要求，必須嚴(yán)格遵守。長期以來，不少部門跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視。有的往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎(chǔ)的項目開工建設(shè)，然后再補做前期工作；有的在尚未得到建設(shè)主管部門確定意見的情況下，僅憑上級部門“可以考慮”就自行開工建設(shè)；有的則干脆先斬后奏，開工建設(shè)后再逼迫有關(guān)部門“就范”。在這些項目中，許多連初步設(shè)計甚至可行性研究報告還沒有審批，成為邊設(shè)計、邊報批、邊施工的“三邊工程”，嚴(yán)重違反基本建設(shè)程序。

　　4、建筑市場不夠規(guī)范

　　近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，建筑市場也在快速發(fā)展，但市場的不規(guī)范也很嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：一是基建工程竣工決算高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重。一些建設(shè)單位為了消化和掩飾在決策或者建設(shè)過程中的“攻關(guān)成本”，編造虛假的建設(shè)過程不可抗力信息，粉飾會計資料，抬高建設(shè)工程造價。二是現(xiàn)場管理粗放，簽證失范。部分項目建設(shè)管理、施工、監(jiān)理三位一體，缺乏有效的制衡機制；有的建設(shè)單位管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低，不能恪盡職守；有的施工單位與監(jiān)理方沆瀣一氣，蒙騙建設(shè)方，人為提高工程造價；有的監(jiān)理機構(gòu)不認(rèn)真履行職責(zé)，進(jìn)行虛假簽證，把關(guān)不嚴(yán)。三是工程設(shè)計變更增加，資金投入大。有的建設(shè)單位為了以較低的投資規(guī)模獲得項目立項批準(zhǔn)，人為操控設(shè)計方案，而在設(shè)計方案批準(zhǔn)并開工建設(shè)后，又不斷地修改設(shè)計，致使投資額不斷增加。

　　5、承包合同條款不清，責(zé)任不明確

　　有的工程項目合同格式過于簡化，條款不嚴(yán)密，不規(guī)范，不完整，存在著許多漏洞，如工程范圍比較籠統(tǒng)；人工、材料、機械單價和費率不作詳細(xì)約定；工期、質(zhì)量、違約責(zé)任不清等。特別是在閉口包干合同中，往往對包干范圍、質(zhì)量要求、調(diào)整手續(xù)等沒有明確設(shè)定，結(jié)果是包干項目包不死，閉口合同形同虛設(shè)，最終還是按實結(jié)算，這樣也就難以控制工程造價。

　　三、建設(shè)工程項目跟蹤審計的創(chuàng)新

　　1、堅持建設(shè)項目跟蹤審計與績效審計的有機結(jié)合

　　績效審計是對投資行為利用資源的財務(wù)性、經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性、社會性進(jìn)行的綜合評價，是建設(shè)工程項目跟蹤審計的一個重要內(nèi)容。在審計中，建設(shè)項目投資是一項浩大的系統(tǒng)工程，由于其投資額大、周期長、涉及領(lǐng)域廣、可變因素多，所以，加強和搞好建設(shè)項目績效審計，能夠有效地監(jiān)督和控制不合規(guī)、無效益或效益低下的投資項目，使有限的資金得到優(yōu)化配置并產(chǎn)生最大的效益，充分體現(xiàn)審計的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在跟蹤審計中，應(yīng)對項目建設(shè)過程中邊設(shè)計、邊施工造成損失浪費的現(xiàn)象進(jìn)行及時披露，促進(jìn)優(yōu)化科學(xué)決策，改善資源管理，逐漸融入投資績效審計的世界潮流。

　　2、正確把握建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的關(guān)系

　　政府投資由于資金雄厚，往往從事的是一些大型項目和長期項目以及社會效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的項目。跟蹤審計應(yīng)正確把握對建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益關(guān)系的評價。為此，要正確區(qū)分建設(shè)項目的性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，既要分析、對比建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)效益，及時反映那些盲目建設(shè)的“形象工程”、“政績工程”，同時還應(yīng)根據(jù)政府投資的特點，按照社會效益先于經(jīng)濟(jì)效益的要求，綜合評價社會效益，突出經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機結(jié)合。

　　3、新國家建設(shè)項目審計監(jiān)管體制

　　當(dāng)前的突出問題主要表現(xiàn)為：一是主管職能部門監(jiān)管不力；二是內(nèi)控機制不完善；三是權(quán)責(zé)不明，政企不分。這造成了建設(shè)項目監(jiān)管的“越位”和“缺位”，產(chǎn)生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現(xiàn)象。根據(jù)我國建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的缺陷，應(yīng)重點采取以下措施：一是實行以審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使監(jiān)督職能為主的監(jiān)督體制。為此，要以加強監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)，修改并完善建設(shè)項目審計監(jiān)督的規(guī)章制度，剝離原來分散在有關(guān)部門的監(jiān)督職能，由審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使，改變長期存在的建設(shè)項目投資、管理、監(jiān)督“三位一體”體制，實現(xiàn)投資主體、管理主體與監(jiān)督主體的徹底分離。二是理順建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的內(nèi)部機制。要以形成審計機關(guān)與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持，形成監(jiān)督合力為目標(biāo)，確立審計機關(guān)對建設(shè)項目實施審計監(jiān)督的地位。建設(shè)項目竣工決算未經(jīng)審計機關(guān)審計的，或社會中介機構(gòu)出具的審計報告未經(jīng)審計機關(guān)審核的，有關(guān)部門不得辦理工程價款最終結(jié)算和竣工驗收手續(xù)。審計機關(guān)作為建設(shè)項目審計監(jiān)督的主管部門，要本著“有所為，有所不為”，收攏拳頭，對建設(shè)項目進(jìn)行審計。通過審計，嚴(yán)肅查處工程建設(shè)管理中的高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權(quán)益等行為，為建設(shè)項目筑起一道堅實的“防護(hù)墻”。

　　4、確立建設(shè)項目審計全方位監(jiān)督模式

　　改革傳統(tǒng)的建設(shè)項目審計監(jiān)督模式，建立起真實性、合法性、效益性審計“三同步”的全方位監(jiān)督模式。一是注重對項目決策、立項程序的監(jiān)督，防止違反決策程序、擅自立項行為的發(fā)生，把好決策關(guān)口，向決策要效益。二是注重對項目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制等落實情況的檢查，確保項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)保值增值過程中責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，把好管理關(guān)口，向管理要效益。三是注重研究制訂重點建設(shè)項目審計計劃、程序、方式方法、處理處罰等方面的具體規(guī)定，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和口徑，以嚴(yán)格的程序、有力的手段，加強審計業(yè)務(wù)管理，規(guī)范執(zhí)法行為，提升審計質(zhì)量和水平，把好監(jiān)督關(guān)口，向監(jiān)督要效益。