城市規(guī)劃變城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三部曲”

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第一部：思想啟蒙 看清“規(guī)劃滯后”之弊

　　迎賓大道案件提供的契機(jī)

　　2003年7月11日，“轟隆隆”一聲巨響，迎賓大道上的“錦城豪廷”和“紅楓半島花園”剛修建至3樓的違法建筑被堅決炸掉。

　　“迎賓大道案件相關(guān)責(zé)任人因違規(guī)審批而被判了刑，這在成都市及全國歷史上還是第一次。”成都市規(guī)劃局助理巡視員茍正康回憶說。

　　當(dāng)時正值成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略試點順利實施，于是，結(jié)合規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)，成都市順勢在吏治整肅的同時進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的“思想啟蒙”。

　　“規(guī)劃滯后，給規(guī)劃服從項目的權(quán)力尋租提供了巨大制度空間。”市規(guī)劃局一名規(guī)劃編制人員說，“當(dāng)時成都規(guī)劃太滯后了。2001年下半年‘錦城豪廷’項目作為建設(shè)項目申請時，迎賓大道此地段居然沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃，只好倉促編制控規(guī)用于審批。”

　　迎賓大道案件是成都當(dāng)時規(guī)劃滯后的一個突出反映。

　　規(guī)劃滯后，權(quán)威性自然不高，隨意性大，規(guī)劃人員主觀上認(rèn)為規(guī)劃的每一個環(huán)節(jié)可以修改。規(guī)劃滯后同時容易帶來規(guī)劃監(jiān)督和管理體制失靈等一系列并發(fā)癥。

　　現(xiàn)在回頭審視，更能夠體會成都在城鄉(xiāng)一體化試點時即啟動規(guī)劃變革的另一層深意：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略部署和“三個集中”的要求，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置的作用，科學(xué)制定規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

　　規(guī)劃滯后成為“靶子”

　　位于中心城區(qū)迎賓大道的規(guī)劃編制情況尚且如此，其他區(qū)域的規(guī)劃水平之低可見一斑。粗粗梳理，規(guī)劃的滯后大致有以下幾種：

　　一是農(nóng)村規(guī)劃缺位。成都廣大農(nóng)村地區(qū)沒有指導(dǎo)建設(shè)和發(fā)展的法定規(guī)劃，沒有建立村鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度；部分鎮(zhèn)已有的規(guī)劃水平低下，本身在政策上和技術(shù)上的不可操作性。規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管。

　　二是產(chǎn)業(yè)布局混亂。最明顯的是工業(yè)布局分散。當(dāng)時的城市規(guī)劃沒有體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約集群集中發(fā)展的思想，有限的建設(shè)用地規(guī)劃給每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均分，不管有無條件，“開發(fā)區(qū)”每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個，甚至一些村也在田壩里栽個牌子號稱“開發(fā)區(qū)”，結(jié)果是有的區(qū)域無地可開發(fā)，有的開發(fā)區(qū)則是“白天曬太陽，晚上照月亮”文章來源：中國公務(wù)網(wǎng) 2007-3-25 9：53：21.

　　三是城市擴(kuò)張失控。夾道和重復(fù)建設(shè)多。不少建筑尤其是城郊結(jié)合部的建筑“建了拆，拆了建”的現(xiàn)象反復(fù)上演，違法建設(shè)屢禁難絕，大量的資金和資源被浪費(fèi)。

　　四是規(guī)劃審批失序。迎賓大道案件就是一個典型縮影。

　　五是執(zhí)政成本偏高。在科學(xué)發(fā)展的新階段，不按規(guī)劃的發(fā)展就不是科學(xué)發(fā)展。城市規(guī)劃本身的歷史性弊端是其中一個重要根源。

　　解放思想 順勢而為

　　“原來那些規(guī)劃多為手工上圖，精確度不高，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，科學(xué)性和操作性很差。”市國土局規(guī)劃處處長冉從貴說。

　　市經(jīng)委工業(yè)園區(qū)處處長繆毓玲回憶說：“工業(yè)布局以前沒有統(tǒng)一規(guī)劃。2003年，市經(jīng)委會同有關(guān)部門對工業(yè)區(qū)情況進(jìn)行了一次大規(guī)模調(diào)研，發(fā)現(xiàn)分布太亂，不集中不行，怎么集中？只有先規(guī)劃，所以就有了后來的《成都市工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃（2004~2020）》，這是成都市歷史上第一次系統(tǒng)規(guī)劃工業(yè)布局。”

　　全國的其他很多城市也同樣面臨規(guī)劃滯后之困，變革不適應(yīng)新時期城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的規(guī)劃已漸成共識。2006年11月22日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》。會議決定，該草案進(jìn)一步修改后由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。

　　建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱2006年早些時候說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案）》把城市和鄉(xiāng)村建設(shè)看成是整體的系統(tǒng)工程。唐凱說，現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》目前已有多處不能滿足實踐的需要，主要問題包括：農(nóng)村規(guī)劃基本未考慮；把規(guī)劃只看作技術(shù)性問題而不是政府公共政策；對違反規(guī)劃行為的法律責(zé)任規(guī)定比較含糊等。

　　3年多之后再看，當(dāng)年成都城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略提出的變“城市規(guī)劃”為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”的舉動，不是突發(fā)奇想式的變革，而是解放思想，實事求是，順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的順勢之舉。

第二部：突破分治 城鄉(xiāng)規(guī)劃從無到有

　　新的問題：怎么突破？

　　城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略要求規(guī)劃必須發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用，按照“三個集中”的原則，優(yōu)化配置各類城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通、能源、教育、衛(wèi)生、文化等各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。然而在當(dāng)時，城市規(guī)劃滯后、城鄉(xiāng)分治之弊認(rèn)識剛剛清楚之后，由此又引發(fā)一個新的問題：怎么突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治？城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該是個什么樣的規(guī)劃？

　　一開始，有人以為突破規(guī)劃的城鄉(xiāng)分治很簡單，“不就是把農(nóng)村規(guī)劃補(bǔ)起嘛？”可是落實到規(guī)劃編制上，規(guī)劃人員卻感到像老虎吃天無從下口。

　　“剛開始大家沒有領(lǐng)會到‘三個集中’的內(nèi)涵，規(guī)劃人員就以為編制城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是補(bǔ)充以前沒有規(guī)劃的鄉(xiāng)村規(guī)劃，結(jié)果大錯特錯。”成都市規(guī)劃局一位工作人員告訴記者，突破城鄉(xiāng)分治并不是有些人所想象的“城市規(guī)劃＋農(nóng)村規(guī)劃”方式，絕不只是做一下加法。這樣做本質(zhì)上依舊是城鄉(xiāng)割裂，城市和鄉(xiāng)村“兩張皮”。

　　“那時候的學(xué)習(xí)會議很多，開始大家都不清楚城鄉(xiāng)一體化是怎么回事，與自己的工作有什么關(guān)系，”一位規(guī)劃人員告訴記者當(dāng)初遇到的困惑，“還是畫線條，上顏色，為什么就不一樣了？”

　　鑰匙：“三個集中”

　　作為科學(xué)發(fā)展和依法行政的基礎(chǔ)，規(guī)劃必須反映科學(xué)發(fā)展的規(guī)律。科學(xué)的規(guī)劃首先是要用科學(xué)的思想、科學(xué)的辦法去制訂。

　　工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中的“三個集中”順應(yīng)了城鄉(xiāng)、三次產(chǎn)業(yè)、社會化大生產(chǎn)的規(guī)律。把工業(yè)集中到集中發(fā)展區(qū)去，集中發(fā)展區(qū)一般設(shè)在城鎮(zhèn)，集中的工業(yè)帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口也就逐漸集中到城鎮(zhèn)中去了，人氣、商氣也就有了。工業(yè)化推動城市化，于是農(nóng)民集中到重點鎮(zhèn)以上的城市中去順理成章，在集中的同時發(fā)生生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)民變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人或服務(wù)業(yè)的工作人員，享受按照城市標(biāo)準(zhǔn)配套的居住和就業(yè)、社保等公共福利保障，共享城市化的文明和實惠。同時，騰出的農(nóng)用地搞規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了收入的增加，促進(jìn)城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮。

　　不單在全市范圍內(nèi)要推進(jìn)“三個集中”，具體到一個重點規(guī)劃區(qū)，也要按照“三個集中”來規(guī)劃城鄉(xiāng)形態(tài)?？茖W(xué)的規(guī)劃解決真正、科學(xué)地集中，體現(xiàn)好了“三個集中”的規(guī)劃，就是科學(xué)的規(guī)劃。

　　“三個集中”是規(guī)劃的目標(biāo)，但更是辦法，也是檢驗規(guī)劃是否科學(xué)的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。“三個集中”好比一把鑰匙，成為規(guī)劃編制和實施的指導(dǎo)思想。隨著成都市一系列文件的出臺，人們慢慢理解了“三個集中”，并開始逐步將之體現(xiàn)在規(guī)劃上。

　　2003年，成都市抓住國土資源部試點土地利用總體規(guī)劃修編的機(jī)會，成為試點城市之一。經(jīng)建設(shè)部批準(zhǔn)，成都同時開始了城市總體規(guī)劃修編。成都市工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃、成都市商業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也開始編制。各規(guī)劃打破過去各自割裂甚至“打架”的舊有格局，編制時相互對照，緊密銜接一致。

　　“通常人們認(rèn)為‘三個集中’只針對農(nóng)村地區(qū)，其實它對于原有城市地區(qū)的發(fā)展也具有很大作用。比如我們編制的成都商業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃，就主要是調(diào)整商業(yè)過于分散的業(yè)態(tài)，將其分類集中，進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整；物流，也不再分散布局，而是按照三個層次進(jìn)行集中規(guī)劃；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，金融、總部經(jīng)濟(jì)的布局也強(qiáng)調(diào)合理集中；城市的居住形態(tài)也開始發(fā)生變化，大力推進(jìn)緊湊、節(jié)約的城市發(fā)展模式，并制定了新的規(guī)劃技術(shù)管理技術(shù)規(guī)范，按照‘放開高度、控制密度、提高城市容積率’的思路進(jìn)行規(guī)劃。”2006年12月1日下午，市規(guī)劃局副局長兼總規(guī)劃師張樵告訴記者他對“三個集中”在規(guī)劃上的作用的理解。而2003年成都城鄉(xiāng)一體化剛剛推行時，這位總規(guī)劃師說了一句廣為流傳的話：“我們在學(xué)校就只學(xué)了城市規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有學(xué)過，連教材都沒有”。人依舊是那些人，“三個集中”改變了這些人，這些人再通過手里的工作改變了城市的規(guī)劃和發(fā)展。

　　全新規(guī)劃 藍(lán)圖初成

　　指導(dǎo)思想的問題解決了，思路豁然開朗。2003年至2006年，成都市編制規(guī)劃數(shù)量之多，速度之快，效率之高，覆蓋之廣，居于歷史之最

　　科學(xué)編制規(guī)劃的工作加速運(yùn)轉(zhuǎn)。《成都市土地利用總體規(guī)劃大綱（2004~2020）》編制完成，并通過國土資源部評審。經(jīng)建設(shè)部批準(zhǔn)，《成都市城市總體規(guī)劃大綱（2004~2020）》修編完成。《成都市工業(yè)布局發(fā)展規(guī)劃（2004~2020）》等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相繼完成全新編制。

　　2004年11月底，30個重點鎮(zhèn)規(guī)劃按時修編完成。一個由規(guī)劃、國土、建委、計委、經(jīng)委等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人和特邀專家組成的審查組不到一個月就完成了全部規(guī)劃的審查工作。有個別重點鎮(zhèn)的規(guī)劃未審查通過，被打回去數(shù)度修改。

　　《成都市農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》從無到有，開始指導(dǎo)農(nóng)村居民住宅建設(shè)。在東歐、歐洲中部不太發(fā)達(dá)的區(qū)域，每幢農(nóng)房的建設(shè)都是嚴(yán)格經(jīng)過規(guī)劃審批，成都農(nóng)房建設(shè)審批也開始有了新“規(guī)矩”。首批農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)完成。

　　如今的成都，規(guī)劃范圍不再是中心城區(qū)598平方公里，也不是城市規(guī)劃區(qū)的3681平方公里，而是把全市12390平方公里轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。按照“三個集中”來考慮哪兒發(fā)展制造業(yè)、哪兒發(fā)展旅游業(yè)、哪兒發(fā)展商貿(mào)業(yè)，層次分明；生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌，上下游、上下風(fēng)、生態(tài)敏感區(qū)、城市發(fā)展區(qū)等因素都被統(tǒng)一安排；推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，努力形成以特大中心城市為核心，大中小城市有機(jī)結(jié)合，城市和鄉(xiāng)村融為一體的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

第三部：制度創(chuàng)新 理順管理加強(qiáng)監(jiān)督

　　一套辦法：提高水平

　　打破不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制機(jī)制是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化過程中的重要著力點。擺在人們面前的又一個新問題是：如何確保新形勢下規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平？

　　成都對此展開了一系列制度創(chuàng)新。

　　首先是規(guī)劃編制市場的全面開放。“原來成都全市的規(guī)劃絕大部分是我們局的規(guī)劃人員和下屬幾個事業(yè)單位的設(shè)計院來做，即使人再聰明，可是腦袋數(shù)量也只有那么多。”市規(guī)劃局一位工作人員說，而且以前的規(guī)劃覆蓋范圍面積小，只是按照技術(shù)規(guī)范操作，制作粗糙，反正也經(jīng)常修改，所以能應(yīng)付，現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化了，原來那套行不通了GongWu.Com.Cn 2007-3-25 9：53：21.

　　普通成都市民可以經(jīng)常在本地乃至全國的報紙上看到成都一些規(guī)劃設(shè)計招標(biāo)的消息。東部新區(qū)的規(guī)劃、天府廣場的規(guī)劃，均全球招標(biāo)。成都規(guī)劃設(shè)計項目都公開招標(biāo)，確保國內(nèi)外有水平的設(shè)計咨詢機(jī)構(gòu)能夠參與成都城市規(guī)劃的設(shè)計制定。這是城鄉(xiāng)一體化逼出來的“借腦”。

　　專家領(lǐng)銜制度、專家咨詢制度很快建立。很多重大規(guī)劃都由知名專家操作。成都市綜合交通體系規(guī)劃由西南交大教授張殿業(yè)領(lǐng)銜；成都CBD規(guī)劃由世界知名的規(guī)劃專家新加坡劉太格領(lǐng)銜。成都市同時還建立了規(guī)劃專家咨詢庫，上百位各種領(lǐng)域、各種專業(yè)的專家經(jīng)常參與規(guī)劃設(shè)計咨詢，并提供意見。

　　加強(qiáng)人大代表、政協(xié)委員對規(guī)劃的監(jiān)督作用的新制度也逐步建立。2004年10月，成都市政府正式聘請首批7名非國家公務(wù)員進(jìn)入城市規(guī)劃委員會，這些委員可以在重大規(guī)劃研究和審議中發(fā)表“同意”或“不同意”的意見。這7名委員均來自人大代表、政協(xié)委員。

　　公眾參與規(guī)劃的廣度得到空前擴(kuò)大。在成都市規(guī)劃辦證大廳，市民鼠標(biāo)一點就可以看到住宅小區(qū)未來的規(guī)劃。一些新更新的控制性詳細(xì)規(guī)劃在報紙上向公眾公開。在后子門，成都市規(guī)劃展覽館每周二至周日向公眾免費(fèi)開放，規(guī)劃以沙盤模型、展板圖畫的形式出現(xiàn)并輔以講解，專門的意見簿留下市民建議成千上萬。

　　加強(qiáng)監(jiān)督 設(shè)置“規(guī)劃警察”

　　2004年，成都市規(guī)劃委員會在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃決策中的地位和作用得到明顯加強(qiáng)，村鎮(zhèn)以上重大規(guī)劃都必須報市規(guī)劃委員會審查。

　　2006年11月底，成都出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃工作的意見》，完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制，城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、配套建設(shè)的原則進(jìn)行，注意保護(hù)自然和歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)民族傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止破壞生態(tài)環(huán)境。

　　2005年3月，被稱為“規(guī)劃警察”的成都市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督管理局成立，負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理工作，嚴(yán)查違法建設(shè)。同時設(shè)置成都市規(guī)劃督察專員辦公室。查處違法建設(shè)開始用上了衛(wèi)星監(jiān)測。一批違反規(guī)劃的違法建設(shè)活動得到及時糾正和嚴(yán)肅查處。

　　嚴(yán)格規(guī)劃管理 違反規(guī)劃將問責(zé)“一把手”

　　2006年底，成都出臺更為嚴(yán)厲的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度。其中，管“人”是比較引人注目的重點之一。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃工作被納入對各級黨委、政府考核的重要內(nèi)容。同時規(guī)定：本級行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違反規(guī)劃的行為，造成嚴(yán)重后果的，追究當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

　　在中心城區(qū)，由市規(guī)劃局設(shè)置5個派出分局，在14個郊區(qū)（市）縣單獨(dú)組建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃執(zhí)法隊伍。各區(qū)（市）縣委任免規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)人要事前征求并充分尊重市規(guī)劃局黨組的意見。

　　城鄉(xiāng)一體化實施以前那種郊區(qū)（市）縣沒有專門規(guī)劃行政管理機(jī)構(gòu)，而由事業(yè)單位負(fù)責(zé)規(guī)劃許可和審批的現(xiàn)象，從體制上予以革除。

　　成立投促委 根治“有規(guī)劃管不住”

　　2007年1月17日，成都市投資促進(jìn)委員會正式掛牌成立，從創(chuàng)新招商引資體制機(jī)制入手，目標(biāo)指向根治“有規(guī)劃管不住”的深層次難題。

　　工業(yè)分散的源頭在于招商引資發(fā)展工業(yè)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)機(jī)制，財政“分灶吃飯”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村都競相招商，即使有了規(guī)劃也難管住。繼建立公共財政、規(guī)范政府職能的改革之后，成都新成立投資促進(jìn)委員會，首先在重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域、重大項目上進(jìn)行全市的統(tǒng)籌，就是按照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃尤其是產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，協(xié)調(diào)項目的落戶。統(tǒng)一各區(qū)（市）縣招商的優(yōu)惠政策，最后由投資者在符合規(guī)劃的地點選，在其他地方選，則不予支持。這就從更深的體制機(jī)制保障規(guī)劃的實施。

　　結(jié)語：胡錦濤總書記曾經(jīng)指出，科學(xué)發(fā)展觀揭示的是發(fā)展的普遍規(guī)律，對全國都有重要的指導(dǎo)意義，各地區(qū)各部門都要結(jié)合自己的實際情況來落實科學(xué)發(fā)展觀，注重解決自身發(fā)展中存在的突出矛盾和問題，更快更好地推動各項事業(yè)發(fā)展。

　　成都城鄉(xiāng)一體化打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、先行建立起從無到有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的實踐，就體現(xiàn)了順應(yīng)規(guī)律的光輝。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，把握了事物的本質(zhì)及其聯(lián)系，就把握了必然性，也就把握了事物的規(guī)律。3年多前成都將城市規(guī)劃變革為城鄉(xiāng)規(guī)劃，與時下《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼之欲出，顯然并非巧合，而是共同體現(xiàn)了一種歷史性的必然。