小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要類型、制約因素與對策建議（上）

小城鎮(zhèn)作為城尾鄉(xiāng)頭，既與大中小城市聯(lián)系緊密，又是農(nóng)村的龍頭，是城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的紐帶。近期通過對山東青島、煙臺(tái)、濰坊、威海、東營等地小城鎮(zhèn)建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研，小城鎮(zhèn)地位重要，既不能忽視，但也不能過分夸大。應(yīng)科學(xué)把握小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的地位和作用，遵循小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律，著力克服影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，在充分發(fā)揮政府作用的同時(shí)，更加注重發(fā)揮市場機(jī)制作用，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力，努力實(shí)現(xiàn)推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相統(tǒng)一。

當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要類型

20世紀(jì)80、90年代，我國小城鎮(zhèn)曾一度得到長足發(fā)展。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)加速發(fā)展，進(jìn)入新一輪發(fā)展高潮，質(zhì)量明顯提升。從調(diào)研來看，這次小城鎮(zhèn)建設(shè)主要是政府主導(dǎo)。許多小城鎮(zhèn)通過發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，初步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)別對待，既充分考慮小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域位置，又非常注重強(qiáng)化同大中小城市、農(nóng)村的協(xié)調(diào)。主要有以下幾種類型：

“鎮(zhèn)級市”發(fā)展類型。對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、人口集中的鎮(zhèn)，在戶籍制度、財(cái)政、權(quán)限等方面給予優(yōu)惠政策，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，推動(dòng)發(fā)展成為小城市。這種做法既破除了小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制機(jī)制約束，擴(kuò)大發(fā)展空間，也能緩解大中城市人口集聚膨脹壓力?？傮w上講，這類小城鎮(zhèn)改革發(fā)展力度較大。

縣域內(nèi)組團(tuán)發(fā)展類型。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)組團(tuán)式發(fā)展、板塊化融合的縣（市），構(gòu)筑以“城市組團(tuán)”、“經(jīng)濟(jì)板塊”為大框架，以小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)為節(jié)點(diǎn)紐帶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局。這種模式以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)為總動(dòng)力，打破了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)功能和行政功能的統(tǒng)一。這種做法實(shí)現(xiàn)了全縣（市）城鎮(zhèn)化建設(shè)一盤棋，將小城市建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相統(tǒng)一，對基礎(chǔ)設(shè)施投入要求較高。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推動(dòng)類型。主要是通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，來推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。一是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的村莊，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，設(shè)置居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等，引導(dǎo)工業(yè)集中、居住集中，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。二是對專業(yè)園區(qū)或工業(yè)集中區(qū)周邊的村莊,逐步引導(dǎo)居民從土地中解放出來,投身到二三產(chǎn)業(yè)中,鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)村莊向大型社區(qū)集中,一次性實(shí)現(xiàn)農(nóng)村到城鎮(zhèn)的跨越。三是合并發(fā)展。把民風(fēng)相似、地理位置相鄰的村莊進(jìn)行合并，組建大型社區(qū)。這種類型主要是由鎮(zhèn)級政府主導(dǎo)。

全域式城鎮(zhèn)化類型。在城鄉(xiāng)一體化背景下，把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入城市發(fā)展的大框架，作為全域重點(diǎn)區(qū)域的組成部分。這種模式適合城鄉(xiāng)差距小、市級財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、區(qū)域范圍小的地區(qū)。這種類型由市級政府主導(dǎo)，非常注重小城鎮(zhèn)與周邊中小城市的協(xié)調(diào)，避免鎮(zhèn)域單獨(dú)謀劃發(fā)展造成資源浪費(fèi)、“二次城鎮(zhèn)化”。

制約小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要因素

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系最末端層級。其健康可持續(xù)發(fā)展不可避免受到自身在城鎮(zhèn)體系中的地位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及財(cái)政制度、農(nóng)村綜合改革政策等因素影響。

小城鎮(zhèn)自身吸引力不足。當(dāng)前小城鎮(zhèn)普遍規(guī)模過小、功能不全、缺乏特色，在許多方面都與大中小城市無法相比。隨著小城市全面放開戶籍、中等城市落戶限制有序放開，更多的農(nóng)民愿到中小城市購房、工作、生活，而不是到小城鎮(zhèn)。近年來，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在城鎮(zhèn)人口中的比重逐漸下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率從1990年的50.2％下降到2010年的36.44％。

硬件方面，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和數(shù)量不足。我國新增基礎(chǔ)設(shè)施主要集中在城市和縣城?！吨袊青l(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》顯示，截至2011年底，我國20％鎮(zhèn)沒有集中供水，86％鎮(zhèn)沒有污水處理設(shè)施，人均市政公用設(shè)施投入不到城市的20％，鎮(zhèn)區(qū)臟亂差現(xiàn)象普遍。

軟件方面，主要是公共服務(wù)水平低。小城鎮(zhèn)建設(shè)雖然提高了城鎮(zhèn)化率，但小城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量與大中小城市居民的生活質(zhì)量還有不小差距，不能簡單劃等號。雖然一些鎮(zhèn)聲稱通過小城鎮(zhèn)建設(shè)提高了原駐地居民的公共服務(wù)水平，但這只是縱向比較。相對于大中小城市，公共服務(wù)的水平和層次還比較低，差距較大。應(yīng)該講，公共服務(wù)水平低是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要因素。我國基本公共服務(wù)水平不僅城鄉(xiāng)之間差距大，而且不同行政級別城市之間差距也相當(dāng)大，優(yōu)質(zhì)資源過度集中在大中城市。這導(dǎo)致人才更愿意到更高級別城市定居。而西方發(fā)達(dá)國家如美國、德國等，人們之所以愿意到小城鎮(zhèn)居住，一個(gè)主要原因是公共服務(wù)均等化。

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是解決小城鎮(zhèn)居民就業(yè)的重要手段，也是小城鎮(zhèn)興旺發(fā)達(dá)的關(guān)鍵。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能有人氣。就調(diào)研來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在三個(gè)問題：

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)遵循城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，即靠工業(yè)化來帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，先有產(chǎn)業(yè)，后有城鎮(zhèn)。但囿于歷史原因，現(xiàn)實(shí)中往往先有城鎮(zhèn)，后有產(chǎn)業(yè)，往往先有城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，后有產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展。在這種情況下，許多小城鎮(zhèn)往往先“土地城鎮(zhèn)化”，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，然后招商引資，最后才是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)。這可能導(dǎo)致有些小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。沒有產(chǎn)業(yè)依托，農(nóng)民就不能聚集，小城鎮(zhèn)建設(shè)就失去根基。

二是產(chǎn)業(yè)層次低。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平還不高，影響農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)。小城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)大多是勞動(dòng)密集型，有的是從城市轉(zhuǎn)移出來的，環(huán)境污染較大。當(dāng)前影響小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素是人，而不是財(cái)力。就現(xiàn)階段而言，基層普遍缺乏人才。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖屬于戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，但基本是來料加工企業(yè)，不掌握核心技術(shù)，因此，絕不能把發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的希望寄予小城鎮(zhèn)，更不能認(rèn)為小城鎮(zhèn)能夠發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，也不能簡單認(rèn)為小城鎮(zhèn)只能發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)，而應(yīng)把引進(jìn)科技型企業(yè)與引進(jìn)人才相結(jié)合，建設(shè)企業(yè)人才中心，提高產(chǎn)業(yè)層次和水平。

三是小城鎮(zhèn)與大中小城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不夠緊密。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱，往往與周邊大中小城市自身經(jīng)濟(jì)力量薄弱、帶動(dòng)輻射能力弱有關(guān)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的小城鎮(zhèn)，往往與周邊大中城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密。一些小城鎮(zhèn)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)單純依靠招商引資，忽視加強(qiáng)同周邊城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，不能充分利用周邊大中小城市的產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)等優(yōu)勢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入。據(jù)了解，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施每年需投入上千萬元，然而許多鎮(zhèn)財(cái)政收入不足千萬，同時(shí)財(cái)稅收入絕大部分縣級統(tǒng)籌。這使得小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入捉襟見肘。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使收入超過千萬，投入基礎(chǔ)設(shè)施資金也不多。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)較為嚴(yán)重，融資渠道不暢。許多小城鎮(zhèn)融資主要依靠土地，成立融資公司。這雖可增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，但實(shí)質(zhì)變相剝奪了農(nóng)民土地收益，很容易導(dǎo)致對土地財(cái)政的依賴，形成“征地、賣地、基礎(chǔ)建設(shè)”的發(fā)展模式。值得注意的是，個(gè)別地方把小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)成推動(dòng)投資需求和消費(fèi)需求的重要途徑，有可能發(fā)生小城鎮(zhèn)建設(shè)過熱現(xiàn)象。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可吸引更多民營、社會(huì)乃至國外專業(yè)資本作為投資建設(shè)主體，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求。而實(shí)質(zhì)上，這些資金投入大多要求資本回報(bào)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不夠，大多情況下由農(nóng)民來付利息。

農(nóng)村土地制度、戶籍制度等改革滯后。小城鎮(zhèn)建設(shè)牽絆較多，主要是土地制度、戶籍制度改革滯后。

土地制度方面：一是農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效維護(hù)。小城鎮(zhèn)建設(shè)主要由政府主導(dǎo)而不是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)或農(nóng)民主導(dǎo)，可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于政績考慮，加快推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化、“土地增減掛鉤”；個(gè)別的甚至?xí)a(chǎn)生“經(jīng)營小城鎮(zhèn)”理念，使小城鎮(zhèn)建設(shè)成為變相的“圈地運(yùn)動(dòng)”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地權(quán)利受限。當(dāng)前農(nóng)村集體對建設(shè)土地還沒有市場交易權(quán)，建設(shè)土地使用權(quán)改變要由上級部門批準(zhǔn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批，特別是對于轄區(qū)內(nèi)整合城鎮(zhèn)建設(shè)用地、土地增減掛鉤騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)及節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)使用，都需要上級批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體缺乏自主性。

戶籍制度方面：與大中小城市相反，小城鎮(zhèn)戶籍方面的難題是許多擁有城鎮(zhèn)戶口的城市居民爭相“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。由于農(nóng)民轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)戶口后，公共福利增加不多，當(dāng)?shù)鼗蛲鈦磙r(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)，阻力很小。但由于農(nóng)村土地具有增值功能，農(nóng)村戶口蘊(yùn)藏較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一些城鎮(zhèn)居民通過各種途徑轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，這侵害了農(nóng)民利益。這個(gè)問題應(yīng)引起重視。