投標(biāo)保證金規(guī)范管理有妙方

    投標(biāo)保證金雖然金額不大，但涉及所有的政府采購供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)和采購人，其規(guī)范管理中隱藏著可貴的學(xué)問。本文根據(jù)鮮活的政府采購操作經(jīng)驗(yàn)，對此問題做出了清楚的分析和有益的解答。

    政府采購是否收取投標(biāo)保證金，我國《政府采購法》并沒有作出強(qiáng)制性規(guī)定。盡管2003年財(cái)政部18號令和國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合頒布的30號令對投標(biāo)保證金作了簡要規(guī)定，但由于在具體實(shí)施中缺乏操作性細(xì)則，導(dǎo)致對投標(biāo)保證金的管理理解各異。近期，重慶市綦江縣在組織某個政府采購項(xiàng)目時，發(fā)現(xiàn)有部分投標(biāo)人提交的投標(biāo)保證金中夾帶著大量“冥幣”，在國內(nèi)引起了不小的爭議，這一事件再次將業(yè)內(nèi)的注意力吸引到投標(biāo)保證金管理這個問題上來了。

    形式不一問題多

    在政府采購活動中，投標(biāo)保證金收取方式主要包括現(xiàn)金、現(xiàn)金支票、轉(zhuǎn)賬支票、銀行匯票、保兌支票、銀行保函等形式，投標(biāo)保證金數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)既可以是一筆固定金額，也可以是項(xiàng)目預(yù)算或投標(biāo)總價的一定比率。投標(biāo)人出現(xiàn)違規(guī)行為后，對投標(biāo)保證金如何處理，并由此產(chǎn)生的投標(biāo)保證金歸屬問題成為關(guān)注焦點(diǎn)。同時，按照規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)須于中標(biāo)通知書發(fā)放和合同簽訂后5個工作日內(nèi)，分別退還未中標(biāo)人保證金和中標(biāo)人保證金。但在具體操作過程中，由于投標(biāo)人不能及時辦理，造成投標(biāo)保證金常常出現(xiàn)“退比收還難”的尷尬局面。

    如何收取藏風(fēng)險(xiǎn)

    （1）收取現(xiàn)金。如果要求投標(biāo)保證金數(shù)額較大，投標(biāo)人就需要提前準(zhǔn)備大量現(xiàn)金，而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)既需要確?，F(xiàn)金安全，又必須盡快確認(rèn)貨幣真實(shí)性，這都需要招投標(biāo)雙方耗費(fèi)大量精力，很容易產(chǎn)生管理漏洞。重慶市綦江縣的“冥幣”事件就深刻地暴露出此種方式的弊端。

    （2）收取現(xiàn)金支票、轉(zhuǎn)賬支票。這種方式盡管方便了投標(biāo)人參與投標(biāo)，卻又使招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)面臨著資金安全風(fēng)險(xiǎn)。從資金流轉(zhuǎn)角度看，當(dāng)投標(biāo)人持此類票據(jù)來參加投標(biāo)時，投標(biāo)人的資金并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)只能從形式上檢查支票是否符合要求，但對于資金的真實(shí)性，只有在資金到賬時才能檢驗(yàn)是否有效，且銀行票據(jù)到賬還需1至3個工作日，因此如果投標(biāo)人的票據(jù)存在風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)的措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

    （3）收取銀行保函、保兌支票和銀行匯票。這種方式下，投標(biāo)保證金的資金真實(shí)性和安全性由銀行承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。但對于投標(biāo)人來說，辦理這些銀行票據(jù)的手續(xù)比較復(fù)雜，同時由于許多中小企業(yè)因?yàn)轭A(yù)留資金和業(yè)務(wù)量達(dá)不到銀行規(guī)定的要求，銀行不予出具相應(yīng)的銀行保函或保兌支票，從而失去參與投標(biāo)的權(quán)利和機(jī)會，如此要求的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)存在被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。

    收多收少難確定

    （1）如果投標(biāo)保證金是以固定金額交納，則固定在多大數(shù)額難以把握，過高會影響投標(biāo)人參與政府采購活動的積極性，并增加投標(biāo)人的成本；過低將不能對投標(biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生有力約束。

    （2）如果是按項(xiàng)目預(yù)算的百分比率交納，那么投標(biāo)人很容易推算出項(xiàng)目的大概預(yù)算，導(dǎo)致投標(biāo)人在投標(biāo)價格上缺乏競爭性。

    （3）如果是按項(xiàng)目投標(biāo)總價的百分比率交納，那么投標(biāo)人也很容易推算出其他投標(biāo)人的投標(biāo)總價，這就要求投標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)都必須做好投標(biāo)保證金交納金額的保密工作，但這在實(shí)際操作中難度很大。

    沒收資金算誰的

    （1）對于采購人來說，投標(biāo)人的違約行為一般都會對其利益造成不同程度的侵害，比如延誤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、造成采購人經(jīng)濟(jì)損失等，因此投標(biāo)保證金可以在一定程度上彌補(bǔ)采購人的損失。

    （2）從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的角度來講，作為招標(biāo)人的代理人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)全過程，在物力和人力方面都需要付出一定成本，因此投標(biāo)人一旦在招投標(biāo)活動中發(fā)生違約行為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)則可以從沒收的投標(biāo)保證金中獲得補(bǔ)償。

    （3）對于政府采購監(jiān)管部門來講，由于政府采購活動使用的都是財(cái)政性資金，不論投標(biāo)人損害的是采購人還是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的利益，從本質(zhì)上講，損害的都是國家的利益，都會造成財(cái)政性資金的損失，因而財(cái)政監(jiān)管部門也有權(quán)沒收投標(biāo)保證金。

    收時容易退時難

    （1）由于我國一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)屬于行政事業(yè)單位，按照財(cái)務(wù)規(guī)定，投標(biāo)人須提供資金往來發(fā)票才能辦理退還手續(xù)。但在實(shí)際執(zhí)行中，只有部分國稅局發(fā)售資金往來發(fā)票，很多地方稅務(wù)局均不提供資金往來發(fā)票，這就造成相當(dāng)一部分的投標(biāo)人無法提供資金往來發(fā)票，使投標(biāo)保證金的退還工作無法正常進(jìn)行。

    （2）由于投標(biāo)人的聯(lián)系方式發(fā)生變化，或者聯(lián)系人出現(xiàn)離職或調(diào)動，不再負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，而新的項(xiàng)目聯(lián)系人又尚未確定，使招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)無法正常聯(lián)系投標(biāo)人，導(dǎo)致退還工作陷入停頓。

    （3）一些投標(biāo)人由于面臨經(jīng)濟(jì)糾紛導(dǎo)致銀行賬戶被法院凍結(jié)或監(jiān)管，投標(biāo)人為了自身利益，故意拖延投標(biāo)保證金的退還，給退還工作造成很大被動。

    做好管理有辦法

    集中采購機(jī)構(gòu)作為政府采購活動的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，特別是作為目錄內(nèi)項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)投標(biāo)保證金的收取和退還工作，是規(guī)范政府采購行為、提高采購質(zhì)量和效益的重要環(huán)節(jié)。

    制度完善是前提

    集中采購機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立，參照政府采購相關(guān)法律法規(guī)對投標(biāo)保證金進(jìn)行管理，之所以會出現(xiàn)較多問題，根本原因在于針對投標(biāo)保證金的法規(guī)比較籠統(tǒng)，部門規(guī)章位階較低，因此需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，從規(guī)范方法步驟、明確責(zé)任范圍、統(tǒng)一操作模式的角度出發(fā)，對投標(biāo)保證金交納方式、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、罰沒等方面做出明確規(guī)定，從制度上對投標(biāo)保證金管理進(jìn)行約束，切實(shí)增強(qiáng)可操作性，以便集中采購機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。

    不收、少收是趨勢

    集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購活動中需要發(fā)揮一定的政策功能，鼓勵中小企業(yè)發(fā)展就是一項(xiàng)重要內(nèi)容，為了鼓勵中小企業(yè)參與投標(biāo)，減少其投標(biāo)成本，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，合理確定是否需要收取投標(biāo)保證金。

    對于集中采購目錄內(nèi)或預(yù)算金額較小的項(xiàng)目，可以免收投標(biāo)保證金，同時通過在招標(biāo)文件中設(shè)置違規(guī)公示、列入不良行為名單等違約責(zé)任條款對投標(biāo)人進(jìn)行約束，替代投標(biāo)保證金的作用。對于一些預(yù)算金額較大或者技術(shù)含量高的項(xiàng)目確實(shí)需要收取投標(biāo)保證金的，可以通過固定金額方式收取，以提高企業(yè)參與政府采購的積極性和競爭力。

    收取、退還有妙方

    投標(biāo)保證金采用現(xiàn)金方式收取弊端太多，在實(shí)踐中已逐漸被淘汰。而諸如轉(zhuǎn)賬支票、銀行匯票等由于各具特點(diǎn)，因此可以結(jié)合項(xiàng)目需要，選擇兩至三種不同特點(diǎn)的收取方式，避免因?yàn)槭杖》绞蕉拗茲撛谕稑?biāo)人投標(biāo)。集中采購機(jī)構(gòu)在收到票據(jù)時應(yīng)及時入賬，并通過網(wǎng)上銀行、電話查詢等方式盡快確認(rèn)票據(jù)的有效性，保證政府采購后續(xù)活動的順利開展。

    退還投標(biāo)保證金時，可以通過匯款方式有效提高退還效率，同時也方便投標(biāo)人辦理退還手續(xù)。這就需要在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人在投標(biāo)時遞交退還保證金的賬戶信息（經(jīng)法定代表人或授權(quán)代表簽字并加蓋投標(biāo)人公章），集中采購機(jī)構(gòu)根據(jù)投標(biāo)人提供的賬戶信息，以匯款方式及時退還投標(biāo)保證金，收付雙方根據(jù)銀行的賬務(wù)通知單進(jìn)行賬務(wù)處理，可以有效解決投標(biāo)保證金在退還過程中存在的問題。

    歸誰所有有方向

    由于集中采購機(jī)構(gòu)屬于非營利事業(yè)單位，既無權(quán)自行處置投標(biāo)保證金，也不會出于自身利益沒收投標(biāo)保證金。

    因此在確定受益主體時，可以將集中采購機(jī)構(gòu)作為中立一方，根據(jù)實(shí)際情況合理確定受損失的一方以及受損金額，如果確認(rèn)采購人損失較大，投標(biāo)保證金就應(yīng)歸采購人所有以彌補(bǔ)損失，如果確認(rèn)是國家財(cái)政資金受到損失，就應(yīng)將投標(biāo)保證金及時上交財(cái)政，情節(jié)嚴(yán)重的，還應(yīng)對投標(biāo)人進(jìn)行一定的處罰。

    通過這一方式，可以充分發(fā)揮投標(biāo)保證金在維護(hù)招標(biāo)人的合法權(quán)益方面的作用。