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一條無收費機制道路的PPP實踐
地方政府投資項目的分類中,國道、省道、市政道路均歸于無收費機制的項目。然而,這類道路能夠形成城際之間的聯(lián)絡線,對于新城、新區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展意義重大,往往屬于必須修建而且時間要求還比較急迫的。傳統(tǒng)上此類無收費機制的道路由財政直接投資建設,或是通過BT的方式引入社會資金建設。
隨著BT模式暴露出的地方政府債務和工程質(zhì)量問題,該模式已為四部委發(fā)文禁止。在地方政府財力不足的情況下,如何合規(guī)地引入社會資金解決此類無收費項目的建設問題,成為項目中的難點。
筆者近期在一條國省道項目的建設模式中,針對該問題的解決首先做了以下嘗試:
一是“道路 土地開發(fā)”的模式。這需要將道路建設同沿線土地開發(fā)相結(jié)合,通過統(tǒng)一規(guī)劃布局道路的建設與沿線的土地開發(fā),形成片區(qū)開發(fā)的項目包,通過土地開發(fā)的收入來平衡道路投資建設。這種模式比較類似于國內(nèi)香港、深圳、佛山等地在軌道交通建設中,將軌道交通項目結(jié)合沿線土地同步開發(fā)的做法。但是,在實踐中筆者發(fā)現(xiàn),該項目前期工作已經(jīng)基本完成,項目工程可研、初步設計已審批,施工圖設計已確定并正在著手編制工程概算。項目前期工作已基本定型、邊界條件已確定,不具備統(tǒng)籌開發(fā)沿線土地的條件。
二是“道路 后期養(yǎng)護”的模式。由投資方成立項目公司,負責道路建設投資和后期養(yǎng)護服務,通過養(yǎng)護服務收入來回收建設投資。經(jīng)過測算分析發(fā)現(xiàn),這種方式項目回收期長,投資人難以接受;并且,國省道的養(yǎng)護權歸屬省級的交通主管部門而不是地方政府,對承擔養(yǎng)護的主體也有資質(zhì)要求。地方政府授權投資人進行道路養(yǎng)護在政策和資質(zhì)兩方面存在較大的困難。
前兩條路徑行不通的情況下,項目瞄準了近期非常熱的PPP(公私合作)模式,敏銳地意識到這將是一條有效的解決途徑。但是,該條無收費機制道路在PPP實踐探索過程中,仍遇到了以下的爭議和問題。
首先,地方政府內(nèi)部對PPP模式的認定存在爭議。PPP作為新興的事物,本身在操作模式上就具有高度的靈活性。地方政府在“什么是PPP”、“PPP該如何做”這些問題上,缺乏相關經(jīng)驗和政策依據(jù),各部門對此各持己見,意見遲遲難以統(tǒng)一。在此期間,國家層面及時出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》兩個文件,對于PPP的認定和政策導向逐漸明朗。文件指出PPP作為政府和社會資本合作的模式,其“實質(zhì)是政府購買服務”,并且“政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定原則,使投資者有長期穩(wěn)定收益”。這堅定并指明了地方政府推進PPP的方向,有利于進一步的方案編制和落實。
其次,PPP的初步市場測試效果不夠理想。該國省道PPP項目中,開展了初步的市場測試。初步的測試結(jié)果表明,投資人對PPP的合作模式很感興趣。但深入研討就發(fā)現(xiàn),市場上建設主體的投資思路沿用的是工程代建、施工總承包、BT等建設模式,傾向于進行“短平快”的投資,在PPP項目中高度看重建設施工環(huán)節(jié),對于運營和經(jīng)營方面的認識比較薄弱。對于運營階段的風險高度敏感,難以接受較長的運營期,或是對運營提出高回報的要求。
相對地,央企、地方重點企業(yè)對PPP的認識更加充分,有意愿進行試點合作。
最后,PPP項目中政府購買服務的方式途徑需要明確。國省道作為無收費機制的交通項目,財政資金必須明確購買的是什么服務。
項目實踐中,吸收了軌道交通項目差額補貼和高速公路收費機制的經(jīng)驗,在PPP方案中明確地提出,國省道項目提供的服務類似高速公路,實質(zhì)上是為通行車輛創(chuàng)造了便利的交通條件。市場投資人進入的情況下,由于國省道項目并不針對車輛征收通行費用,地方政府可參考軌道交通項目給予補貼,以幫助項目形成經(jīng)營性的現(xiàn)金流。該補貼的標準取決于兩個要素:通行的車流流量和項目的投資回收期。
國內(nèi)在國省道項目這類無收費機制的交通項目中,尚缺乏采用PPP模式的先例。作為試點項目,結(jié)合市場測試的初步結(jié)果,可以在PPP合作模式上,適度調(diào)整經(jīng)營期的期限,使投資人能夠在可接受的時限內(nèi),達到退出條件。經(jīng)過經(jīng)濟測算,項目的補貼資金額度處于財政可接受的范圍內(nèi)。同時補貼后,項目的總體投資收益率也基本達到了市場平均水平,受到市場投資人的高度認可。
綜上,該項目國省道作為典型的無收費機制的交通項目,采用PPP模式解決了項目建設期的融資和后繼運營服務的問題。管中窺豹地縱觀整個項目PPP方案,已經(jīng)觸及到公私合作下的項目公司治理、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、財政中長期預算制度改革等要點問題。PPP模式絕不僅僅是停留在融資層面的運作,而是公私合作下的投資和管理模式創(chuàng)新,乃至貫通混合所有制、落實全面改革的重要配套措施。
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