施工圖設(shè)計(jì)審查制度思考（之五）政府本不該審批施工圖設(shè)計(jì)

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今年1月27日、2月17日，貴報(bào)相繼刊發(fā)了“佚名”的《反思施工圖審查制度》（簡稱《思》文）和本報(bào)記者李武英的《一出情節(jié)復(fù)雜的政策連續(xù)劇》（簡稱《劇》文）兩篇談施工圖審查制度的文章?！端肌肺模信e了施工圖審查制度的八大弊端；《劇》文，對(duì)政府審批施工圖制度施行10多年走過的歷程作了全面客觀回顧介紹，還提出“歡迎業(yè)界人士繼續(xù)就此問題進(jìn)行深入探討，……以促使行業(yè)管理制度的完善”，盡行業(yè)資深媒體之責(zé)，值得敬佩。

此外，2月17日公布的“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部行政審批事項(xiàng)公開目錄”，施工圖審批并未列入其中。在此基礎(chǔ)上，我們仔細(xì)研究了相關(guān)文件、講話、報(bào)道等資料，得出結(jié)論：政府本不該審批施工圖設(shè)計(jì)，應(yīng)予盡快廢止。具體看法與建議如下。 現(xiàn)行的行政審批施工圖制度從一開始就走進(jìn)了誤區(qū)

在新中國建立之后長達(dá)50多年（1949-2000）的時(shí)間里，行政主管部門并不審查施工圖設(shè)計(jì)，是由設(shè)計(jì)單位實(shí)行“二校三審、五級(jí)把關(guān)”后完成施工圖，靠自身的質(zhì)量保證體系“實(shí)行自律管理”來確保設(shè)計(jì)質(zhì)量的。我國工交等部門的所有專業(yè)設(shè)計(jì)單位一直到現(xiàn)在都在執(zhí)行這項(xiàng)由原國家建委、國家計(jì)委規(guī)定的行之有效的設(shè)計(jì)審查制度。但2000年1月30日，在建設(shè)部組織制定由國務(wù)院頒布施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管門或者其他有關(guān)部門審查”。2000年建設(shè)部發(fā)布《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》，從此，開啟了政府審批施工圖并強(qiáng)行納入基本建設(shè)程序。據(jù)回憶，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的出臺(tái)，主要是為了保證建設(shè)工程質(zhì)量，防止工程垮塌等事故的發(fā)生，避免出現(xiàn)“豆腐渣工程”，用意是對(duì)的。可當(dāng)時(shí)發(fā)生的橋梁垮塌和出現(xiàn)的“豆腐渣工程”均非設(shè)計(jì)原因，更不是因?yàn)槭┕D未經(jīng)行政審批所致。無論從制定審查施工圖制度的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)、必要性、性質(zhì)、定位，到認(rèn)定授權(quán)審查機(jī)構(gòu)、組織實(shí)施，到修訂制度、強(qiáng)化執(zhí)行、實(shí)施結(jié)果等方面來看，現(xiàn)行的行政審批施工圖制度從一開始就走進(jìn)了誤區(qū)，而且越陷越深，是一項(xiàng)不當(dāng)?shù)男姓徟袨?。不符合國?wù)院《關(guān)于加快行政審批制度改革》的精神，有悖于中央、國務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)的要“把政府應(yīng)當(dāng)管的事管好，堅(jiān)決擺脫政府不該管也管不好的事”和“對(duì)實(shí)際上難以有效發(fā)揮作用的行政審批，要堅(jiān)決予以取消”的要求。

一再堅(jiān)持行政審批施工圖違背國務(wù)院的兩個(gè)《決定》

2004年5月19日，《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，明確規(guī)定“施工圖設(shè)計(jì)文件審查”被列入“國務(wù)院決定改變管理方式、不再作為行政審批、實(shí)行自律管理”的目錄。同年7月26日，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審批作了明確規(guī)定：僅對(duì)政府投資的項(xiàng)目審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)。“對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)和備案制”。但與此相悖的是，建設(shè)部在同年8月23日，以部令134號(hào)頒發(fā)了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》，2013年4月27日，又以住建部令13號(hào)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》。這些《辦法》明確規(guī)定：“國家實(shí)行施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度”，“由建設(shè)主管部門認(rèn)定的施工圖審查機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”等。2012年11月22日，經(jīng)住建部批準(zhǔn)，還在行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)立了施工圖審查分會(huì)，將300多家施工圖審查機(jī)構(gòu)吸收為會(huì)員。都在強(qiáng)化行政主管部門審批施工圖設(shè)計(jì)。

今年2月17日住建部公布的“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部行政審批事項(xiàng)公開目錄”中，施工圖審查項(xiàng)目并未在列。但住建部質(zhì)量司今年的工作要點(diǎn)中還把“宣貫《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》，完善施工圖審查信息系統(tǒng)”等列入其中，無法理解。

對(duì)政府審批施工圖設(shè)計(jì)的反對(duì)聲從未間斷

由于政府審批施工圖制度存在無法克服的隱患和嚴(yán)重弊端，實(shí)施以來反對(duì)聲一直未斷。例如：2002年7月31日，由建設(shè)部組織的“政府審批專業(yè)工程施工圖問題”專題調(diào)研組，經(jīng)過對(duì)華東、東北、北京三地區(qū)32個(gè)具有代表性的大院46位院長、22個(gè)行業(yè)部門勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)秘書長和在京較有代表性的外國公司調(diào)研后，報(bào)送給建設(shè)部的調(diào)研報(bào)告的結(jié)論是：政府完全不應(yīng)該也沒必要審批施工圖；從2004年10月20日建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)督與行業(yè)發(fā)展司印發(fā)的某司負(fù)責(zé)人在《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》宣貫會(huì)上的講話中得知，國務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾對(duì)施工圖審查制度提出過質(zhì)問，但行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)仍然強(qiáng)調(diào)施工圖審查制度的重要性和必要性，堅(jiān)持說“我們認(rèn)準(zhǔn)了這項(xiàng)制度是政府監(jiān)管的一個(gè)有效手段”；2004年初，全國人大代表、福州市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總公司總工程師羅蜀榕，在第十屆全國人大二次會(huì)議上，提交了“關(guān)于改進(jìn)施工圖審查工作的建議”，對(duì)施工圖審查的責(zé)任主體、審查費(fèi)用支付和是政府行為還是市場行為等提出質(zhì)疑；2012年9月，吳奕良等編著出版的《縱論中國工程勘察設(shè)計(jì)咨詢業(yè)的發(fā)展道路》一書，對(duì)政府審批施工圖存在的問題進(jìn)行了全面論述，明確提出應(yīng)強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位質(zhì)量管理體系，由設(shè)計(jì)單位自行審查施工圖，政府不應(yīng)該審批施工圖；2014年1月27日發(fā)表在《建筑時(shí)報(bào)》上的《思》文，指出施工圖審查制度的八大弊端，提出建立設(shè)計(jì)單位質(zhì)量責(zé)任制，無須再由審圖機(jī)構(gòu)保駕護(hù)航的意見，等等。上述意見和建議，論理有據(jù)，無不點(diǎn)到政府審批施工圖制度的要害處，即政府本來就不應(yīng)該審查施工圖，可惜的是一直未能引起行業(yè)行政主管部門決策層的重視，仍舊無視這些呼聲而一意推行。

廢止行政審批施工圖的主要原因和幾點(diǎn)建議

如前所述，審查施工圖設(shè)計(jì)是設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員的責(zé)任，靠自身的質(zhì)量管理體系是可以做得好的。政府審批施工圖，是做了不該管也管不好的事，違背了設(shè)計(jì)工作客觀規(guī)律，走進(jìn)了誤區(qū)；違背了國務(wù)院的“兩個(gè)決定”；有悖于加快行政審批制度改革精神；保護(hù)了質(zhì)差的設(shè)計(jì)單位，削弱破壞了設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量管理體系，為滋生貪腐提供了機(jī)會(huì)；無法保證施工圖設(shè)計(jì)單位的知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受侵害；國際上沒有那個(gè)國家的政府，靠其認(rèn)定授權(quán)成立大量的施工圖審查機(jī)構(gòu)，代表政府對(duì)全國所有的房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖進(jìn)行審批，少數(shù)國家或地區(qū)也只是對(duì)規(guī)劃、消防、環(huán)保等危害社會(huì)安全的項(xiàng)目，由有關(guān)行政部門分別委托注冊(cè)專業(yè)人士代其咨詢，不向業(yè)主收取費(fèi)用。發(fā)達(dá)國家包括某些政府出資的項(xiàng)目和有的業(yè)主如有需要，會(huì)請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)代審設(shè)計(jì)，那都是業(yè)主行為，而不是政府行為。綜上，應(yīng)盡快廢止政府審批施工圖制度，現(xiàn)提出幾點(diǎn)建議：第一、建議由國務(wù)院責(zé)令有關(guān)行政主管部門必須按照前述國務(wù)院兩個(gè)《決定》的要求，盡快頒發(fā)通知，全面恢復(fù)設(shè)計(jì)單位自主審查施工圖設(shè)計(jì)制度，取消由行政主管部門認(rèn)定授權(quán)審查機(jī)構(gòu)審查房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)的規(guī)定，撒銷行政主管部門認(rèn)定授權(quán)的施工圖審查機(jī)構(gòu)，少數(shù)經(jīng)過重組加強(qiáng)具備工程咨詢能力的審圖公司，可以改變經(jīng)營內(nèi)容，經(jīng)審查批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為工程咨詢公司；具有一定條件的審圖公司和設(shè)計(jì)單位下屬的審圖公司，可通過正常渠道并入有關(guān)設(shè)計(jì)單位；有設(shè)計(jì)能力的審圖人員可以到設(shè)計(jì)單位擇業(yè)。

第二、建議行政主管部門在取消行政審批施工圖規(guī)定的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和明確設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員是設(shè)計(jì)質(zhì)量的保證人和終身責(zé)任人，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制對(duì)提高設(shè)計(jì)質(zhì)量的促進(jìn)作用，采取有效措施，進(jìn)一步加強(qiáng)自律管理，強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位質(zhì)量管理體系，嚴(yán)格設(shè)計(jì)單位自身的設(shè)計(jì)質(zhì)量審查制度，建立有效的設(shè)計(jì)質(zhì)量責(zé)任制和監(jiān)督考核機(jī)制。

第三、鑒于我國工程建設(shè)領(lǐng)域的法治建設(shè)十分薄弱，如17年前制定的《建筑法》以及相關(guān)的《條例》等法規(guī)，存在諸多嚴(yán)重問題，一些必須建立的法律法規(guī)卻長期缺失而無人問津，建議有關(guān)行政主管部門引起髙度重視，對(duì)其進(jìn)行全面清理，提出規(guī)劃，確定時(shí)間表，加速制定、修訂和完善我國工程建設(shè)法律法規(guī)，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為深化改革提供法律保障，從根本上解決行業(yè)存在的一系列重大問題。

第四、建議有關(guān)行政主管部門加強(qiáng)市場體制機(jī)制建設(shè)，改進(jìn)行政監(jiān)管體制和監(jiān)管方式，以提高施政水平，強(qiáng)化行政監(jiān)管職責(zé)。