新西蘭水資源管理與環(huán)境政策改革（下）

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（三）重建地方政府及其環(huán)境行政

　　地方政府的建制可以溯源到1852年憲法，依照該憲法設(shè)置了6 個(gè)?。ê髷U(kuò)展為9個(gè)）。省制實(shí)行了20年后被廢除，原因有二， 一是省政府規(guī)模太小不能很好地集中財(cái)政資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農(nóng)村的小群體居民們的利益，而眾多的、散狀居民群體分布正是當(dāng)時(shí)新西蘭典型的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。

　　1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后，新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區(qū)為一體的地方政府。隨之，又附設(shè)了一套行使特殊職能的政府組織，如防蟲害委員會(huì)、港務(wù)委員會(huì)和電力委員會(huì)。通過不斷的分解設(shè)立，地方政府的機(jī)構(gòu)日益龐大。19世紀(jì)晚期，地方政府機(jī)構(gòu)的總數(shù)為450個(gè)，到20世紀(jì)60年代早期已達(dá)到了1000多個(gè)，雖然幾次嘗試建立強(qiáng)有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理，但都不成功。

　　至1984年，地方政府體制出現(xiàn)了一些問題。無論精簡機(jī)構(gòu)的改革怎樣努力，新西蘭仍然存在著近700個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)。 憲法所賦予的權(quán)力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府幾乎無權(quán)監(jiān)督中央政府的權(quán)力。中央集權(quán)的一個(gè)后果是，政府的服務(wù)總是以如何行使好自己的職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)而不是首先想到公眾的利益，因此政府的服務(wù)流于形式，政府漠視民眾的需求。中央集權(quán)還導(dǎo)致了國家高度介入經(jīng)濟(jì)，這已成為80年代新西蘭改革的一個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)。

　　80年代行政改革開始以后，地方政府改革是一個(gè)重要的內(nèi)容。此項(xiàng)改革與其說是改革，不如說是重新創(chuàng)設(shè)地方政府組織結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗耆珤仐壛嗽械男姓蚣埽鴱闹匦轮朴喌胤桨鎴D的依據(jù)、重新劃分地方行政版圖開始，進(jìn)行了全新的、徹底的地方行政的建設(shè)。

　　1.關(guān)于地方行政版圖的劃分依據(jù)

　　重建地方政府的區(qū)劃版圖的任務(wù)交給了地方政府委員會(huì)（localgovernment commission，簡稱lgc）。在劃定地方疆界的過程中， 首先涉及的問題是依據(jù)什么來劃分。地方委員會(huì)在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后，結(jié)合新西蘭的國情提出了地方行政區(qū)劃依據(jù)：

　?。?）有利于利益不同的群體的協(xié)調(diào)；

　　（2）有利于提高公共服務(wù)傳遞的效能；

　?。?）盡可能有利于人口普查；

　?。?）盡可能接近地理上水流域的分布。

　　2.關(guān)于地方行政區(qū)劃

　　在地方政府委員會(huì)還在研究行政區(qū)劃改革的時(shí)候，資源管理的立法改革就已經(jīng)在進(jìn)行了，這兩項(xiàng)改革的互行有助于資源管理行政的建設(shè)。根據(jù)地方委員會(huì)最后做出的行政疆界劃分，新西蘭設(shè)置14個(gè)區(qū)域轄區(qū)，即區(qū)域政府，區(qū)域轄區(qū)的區(qū)界直接與水流域界限吻合。地方委員會(huì)認(rèn)為，水流域分布應(yīng)當(dāng)而且已經(jīng)成為新西蘭行政區(qū)劃的基礎(chǔ)，因?yàn)閷?duì)自然資源（如水、土地、海洋、大氣）所進(jìn)行的管理，或者對(duì)自然資源所進(jìn)行的其他支配活動(dòng)，都必須結(jié)合自然分布的狀況。

　　與14個(gè)區(qū)域轄區(qū)同時(shí)建立的還有72個(gè)區(qū)地方政府組織，即市或區(qū)政府，它們是根據(jù)“不同利益群體”而作的劃分。

　　3.關(guān)于現(xiàn)行行政區(qū)劃的評(píng)議

　　首先，對(duì)現(xiàn)行區(qū)政府和區(qū)域政府的設(shè)置存在爭議。在疆界確定后不久的一次民意測驗(yàn)認(rèn)為，過大的區(qū)域轄區(qū)不大可能實(shí)現(xiàn)對(duì)不同利益群體實(shí)施行政管理，因而有人主張將現(xiàn)有的區(qū)域政府一分為三。

　　其次，依據(jù)水流域界限來劃分行政區(qū)域也存在異議。與地方委員會(huì)的意見相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，此法既不符合不同群體利益，也不適應(yīng)生態(tài)的現(xiàn)實(shí)狀況。水流域界限劃分法與環(huán)境生態(tài)管理最不協(xié)調(diào)的該屬海岸帶管理，因?yàn)楹０稁Ы缇€模糊，管理的重點(diǎn)各異，相鄰區(qū)域管轄權(quán)復(fù)雜；而新西蘭又是一個(gè)島國，此法沒有兼顧這個(gè)地理特點(diǎn)。

　　再次，行政區(qū)劃中的群體利益問題一直是爭論的焦點(diǎn)。追求行政區(qū)劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的，故而還引發(fā)了廣泛持久的疆界爭吵。群體利益上一個(gè)典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關(guān)系。毛利人想借這次行政大改組恢復(fù)其在中世紀(jì)英國殖民統(tǒng)治中失去的權(quán)利?？傊m然行政改組努力兼顧不同群體的利益，可無論從地方政府重組過程看還是從其結(jié)果看，在對(duì)不同群體利益重視的程度上并不均衡。