上海市水利工程招標投標工作的現狀及展望

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[摘 要] 近年來，上海市水利工程招標投標工作的主要做法是：（1）健全規(guī)章制度、建立市場運作程序；（2）實行政府職能轉變，發(fā)揮中介機構的招標代理作用；（3）堅持“公開、公正、公平”的原則。目前，上海市水利工程建設項目實現了應招標工程和應公開招標工程的兩個百分之百，總結以往的工作，上海市水利工程招標投標工作的發(fā)展設想是：（1）進一步轉變政府職能，理順招標投標管理體制；（2）建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務工程專業(yè)分中心；（3）加強對水利工程招標代理機構的監(jiān)督和管理；（4）積極推進水利工程招標投標工作向深度和廣度發(fā)展。

　　[關鍵詞] 水利工程；招投標；上海市

　　1 上海市水利工程招標投標工作的現狀

　　近年來，黨和政府十分重視水利基礎設施建設，加大了投資力度，上海市水利建設的規(guī)模也在逐年擴大。為了確保工程質量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護，防止腐敗現象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎設施項目的勘察設計、施工和主要設備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設計、監(jiān)理的公開招標工作也全面展開。

　　截至1999年底，上海市水利工程建設項目合計施工招標231個標段，設計招標16項，勘測招標10項，監(jiān)理招標9項，合計中標價為9.35億元。從招標工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0.6億元，1998年為2.2億元，1999年為6.55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經打破，1997年系統(tǒng)外中標單位僅為10％，1998年上升為27.2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達到76％。

　　目前，上海市水利工程建設實現了兩個百分之百，即應招標的工程百分之百地進行了招標，應公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。

　　2 上海市水利工程招標投標工作的做法

　　2.1 健全規(guī)章制度、建立市場運作程序

　　1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設工程招標投標管理辦公室，負責水利建設項目的報建、招標審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設工程招標過程的管理，并根據《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結合”的原則，與市建設工程招標投標管理辦公室、市建設工程交易中心共同發(fā)布了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設項目全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調的格局。

　　建立市場運作程序，是實現上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內容，上海市水利工程建設項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設計發(fā)包及初步設計審批、監(jiān)理、施工招標發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現以建設項目為主線的建設市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設工程一樣，實行了工程建設項目IC卡制度。該卡由建設單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設單位應該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設單位按基本建設程序辦事。

　　2.2 實行政府職能轉變，發(fā)揮中介機構的招標代理作用

　　在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經濟原則，實行政府職能轉變，把應該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。

　　1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標代理機構，把招投標工作中的服務職能從政府職能中分解、轉移出去，代理機構成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現場監(jiān)測、答疑、招標、開標、評標等各項代理工作。

　　招標中介機構代理招標，對于建設單位專業(yè)人員不足、業(yè)務能力差、或因長期不搞建設項目而不具備常設項目管理機構的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關法規(guī)的范圍內運作，并可使建設單位節(jié)省大量的工作人員。同時，為了在同行業(yè)競爭中生存和發(fā)展，招標代理機構就必須在技術上精益求精，不斷提高服務水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構招標代理作用的發(fā)揮，對規(guī)范招投標工作、提高招標質量起了很大的促進作用。

　　2.3 堅持“公開、公正、公平”的原則

　　在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開發(fā)布招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節(jié)假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設工程招投標信息》等相關報刊統(tǒng)一向社會公開發(fā)布招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時發(fā)布；（3）公開接受投標報名，在規(guī)定時間內，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應一起發(fā)給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規(guī)定必須保密的內容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結果，招標結果通過《上海建設工程招投標信息》向社會公布中標單位。

　　為體現公正原則，做到公正評標，技術專家全部從評標專家?guī)靸入S機抽取組成，技術標規(guī)定為暗標，即投標書中不應有任何隱含投標單位身份的內容，否則為廢標。

　　為確保公開競爭，防止不正當的壓價、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設標底，只參考定額，并結合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術標評審通過的前提下，商務標評審可通過抽定報價算術平均值權數和加權平均工程造價下浮率（此中兩個區(qū)間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術標和商務標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發(fā)包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。

　　3 上海市水利工程招標投標工作的發(fā)展設想

　　3.1 進一步轉變政府職能，理順招投標管理體制

　　根據1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設施工招標投標辦法》中的規(guī)定，原上海市水利局是本市水利工程建設招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設工程招標投標管理辦公室（設在局基建處），具體負責本市水利工程建設招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執(zhí)行國家和本市有關工程建設招標投標的規(guī)定；（2）指導、監(jiān)督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結、交流招標投標工作的經驗；（4）組織審查招標人或者招標代理人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構；（7）監(jiān)督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調解處理招標投標活動中出現的重大問題；（10）監(jiān)督承包合同的簽定、履行。

　　筆者認為，根據“小政府、大社會”的政府機構改革原則，政府的主要職能應該是宏觀調控，為完善和規(guī)范建筑市場創(chuàng)造宏觀條件，在行政管理上應該由全部直接管理轉變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業(yè)化和政府機關的精簡。根據這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。

　　設立專職招標投標管理機構，主要還有以下優(yōu)點。

　　第一，使招投標管理工作制度化、經?；?、專業(yè)化。招標是一項復雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標管理機構由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護。

　　第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設計、監(jiān)理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標管理機構通過其日常建立的一套有關企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標單位資質、業(yè)績的審查將更加全面。

　　第三，有利于及時發(fā)現、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質量。專職招投標管理機構人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業(yè)務水平比較高，經驗比較豐富，比較容易發(fā)現招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標工作的透明度和質量發(fā)揮重要的作用。

　　3.2 建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務工程專業(yè)分中心

　　目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設市場體系。

　　上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務局后，上海市水務工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務工程專業(yè)分中心就非常必需。

　　水務工程專業(yè)分中心應是不以贏利為目的，為水務建設工程交易各方提供優(yōu)質服務，并進行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務局，業(yè)務上接受市交易中心的指導，其基本功能是：（1）信息服務功能，主要是收集、存儲和集中發(fā)布各類水務工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經理、評標專家和其他技術經濟、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務，解決了過去水務工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質量安全監(jiān)督等有關管理部門進駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。

　　水務工程專業(yè)分中心的成立，將會進一步推進水務工程招標投標工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學的水利建設有形市場具有深遠的意義。

　　3.3 加強對水利工程招標代理機構的監(jiān)督和管理

　　近年來，上海市水利工程招標代理機構對保證招標質量，提高經濟效益起到了有益的作用，但是在招標代理工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標代理機構依附于行政機關，借用行政權力或行政影響，實行強制代理，甚至超越代理權限，越權代理；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標代理項目服務質量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標代理工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應該加強對水利工程招標代理機構的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點。

　　第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標代理機構，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務獨立，人事獨立，自主經營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標代理業(yè)務及相關服務的社會中介組織。

　　第二，國務院《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設行政主管部門負責對各類工程建設項目招標代理業(yè)務的招標代理機構的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標代理機構的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設行政主管部門只管招標機構的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業(yè)務指導，水利工程招標代理機構服務質量如何，在實際中能否達到水利工程招標代理的要求等動態(tài)情況，建設行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務不太熟悉，建設行政主管部門在認定水利工程招標代理資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務質量。因此，應建議建設行政主管部門在認定水利工程招標代理機構的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標代理機構的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯系起來。

　　3.4 積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發(fā)展

　　3.4.1 逐步推廣合理低價的評標方法

　　合理低價的評標方法，主要是不設標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經分析論證認定其技術先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預、地方或行業(yè)保護及腐敗現象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。

　　但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。

　　第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關部門要抓緊制定《建設工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調整變更、結算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。

　　第二，水利工程招投標工作是專業(yè)性、技術性、經濟性、事務性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術、經濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。

　　第三，招標機構為了避免承擔評標中出現的錯誤等責任，建設單位害怕以后工程建設實施過程中由于甲方原因（如設計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調解機構，堅決按社會主義市場化的經濟規(guī)律和原則辦事。

　　3.4.2 將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來

　　招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標代理機構承擔，承包合同管理由監(jiān)理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節(jié)，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執(zhí)行合同初期不能很快地進入監(jiān)理角色，只能邊上崗邊學習；另一方面由于編制招標文件的招標代理機構不參與合同管理，招標文件編制的質量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監(jiān)理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標代理機構與監(jiān)理公司合并困難較大，不符合現實，但監(jiān)理工程師作為專家參與招投標工作全過程應該是可行的，而招標代理機構對工程造價的控制可以延續(xù)到工程竣工決算階段，由招標代理機構來參與工程竣工決算的審核。

　　3.4.3 引進競爭機制，激勵投標單位向高質量和技術創(chuàng)新方向發(fā)展

　　目前水利工程招投標過程中，存在著“嚴進寬出”的現象，即招標很嚴，中標很難，中標之后工程質量能否達到投標時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標，“嚴進寬出”的后果，使得投標者越來越追求投標的技巧，而忽視企業(yè)的業(yè)績，筆者認為在加強工程合同管理的同時，要引市場優(yōu)勝劣汰的機制，對那些業(yè)績好，獲得國家級、市級工程優(yōu)質獎的投標單位，應在以后一定時期的招投標中給予評標加分或優(yōu)先推薦的獎勵，對那些業(yè)績不好、發(fā)生過質量事故或安全事故、屢次違約的投標單位，應實行評標減分或取消投標資格，以激勵投標單位向高質量和技術創(chuàng)新方向發(fā)展。

　　3.4.4 逐步推廣建設單位、管理運行單位及養(yǎng)護單位招投標制

　　目前，水利工程設計、勘測、施工、監(jiān)理等招投標工作已在上海市全面展開，并積累了大量的寶貴經驗，取得了良好的社會效益和經濟效益。當前，除了要繼續(xù)提高公開招標率和招標質量外，應該試行和逐步推廣建設單位、管理運行單位、養(yǎng)護單位招投標制，從提高管理水平、節(jié)約投資、防腐促廉等方面來講，實行建設單位、管理運行單位、養(yǎng)護單位招投標制是非常有益和必需的，也符合機構改革的需要和市場經濟的運行規(guī)則，但要實施和推行，目前還存在以下幾方面的問題：（1）市場的準入，市場的準入主要受資質的控制，水利工程建設、管理、養(yǎng)護單位目前都沒有明確的資質評定、管理辦法，建議有關部門要盡快制定相應的規(guī)章、制度；（2）機構體制，水利工程的建設單位是由政府指定的，管理、養(yǎng)護單位是具有行政行為的事業(yè)單位，專業(yè)化、社會化、企業(yè)化是建設、管理、養(yǎng)護單位今后的發(fā)展方向，建設、管理、養(yǎng)護單位都應該成為符合《公司法》規(guī)定的有承擔民事責任能力的企業(yè)，同時其財務管理機制也應隨之改變；（3）責任和監(jiān)督，水利工程，特別是公益性水利工程的建設投資，主要是由國家財政出資的，其產出的效益主要是社會效益，因此，在引進建設、管理、養(yǎng)護單位招投標制后，有關部門應制定相關法律來明確工程建設、管理主體的法律責任，并建立有效的監(jiān)督機制，定期從財務能力、管理經驗、經營狀況、履約能力等方面對中標單位進行檢查和監(jiān)督。