農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)管理機制探討

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摘要：高效的水資源管理機制是節(jié)水的關(guān)鍵。文章在分析農(nóng)業(yè)水資源管理存在的主要問題基礎(chǔ)上，著重探討了高效節(jié)水農(nóng)業(yè)水資源管理機制，主要包括：（1）、面對市場，改革現(xiàn)行的行政管理體制，實施“事企”剝離；（2）、拉動經(jīng)濟杠桿，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制；（3）、建立用戶參與管理決策的民主管理機制；（4）、建立科學(xué)的水價體系，促進地表、地下、空中水聯(lián)調(diào)；（5）、制定《節(jié)水法》，促進節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展和水管理機制的轉(zhuǎn)變。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水資源 管理機制 節(jié)水

　　1 嚴峻的水資源供需形勢

　　據(jù)統(tǒng)計，占全球陸地面積的60%的地區(qū)存在不同程度的水資源危機。水資源問題將是制約我國21世紀經(jīng)濟迅速發(fā)展的首要資源環(huán)境問題。目前我國平水年年缺水量358億立方米，其中農(nóng)業(yè)缺水300億立方米，因缺水少生產(chǎn)糧食350？/FONT>400億公斤；1997年，黃河斷流長達700多公里，295天無水入海；全國50%以上河長被污染，其中嚴重污染占10%.21世紀，我國面臨著16億人口高峰的巨大壓力，缺水總量將達1000億立方米。面對前所未有的生存危機，江澤民指出，“得認真研究水的問題……，應(yīng)該未雨綢繆。”

　　2 農(nóng)業(yè)水資源管理存在的主要問題

　　目前，我國農(nóng)業(yè)水資源管理存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

　　2.1 缺乏有效的管理機制，導(dǎo)致水資源短缺與水資源浪費共存

　　現(xiàn)行的水資源管理機制，是一種非高效利用水資源的機制，由于造成水資源短缺與水資源浪費共存尷尬局面。眾所周知，我國的農(nóng)業(yè)水資源嚴重短缺，但與此形成明顯對照的是水資源浪費極其驚人。我國主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4？/FONT>0.6，即約有一半的水被浪費。例如，我國北方旱區(qū)水資源極其緊張，浪費卻相當(dāng)嚴重，海河流域渠系利用系數(shù)約為0.45，引黃灌區(qū)下游輸水損失達30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60-80%.

　　2.2 現(xiàn)行體制和政策難以形成有效的節(jié)水機制

　　現(xiàn)行的水資源管理體制存在的弊端，導(dǎo)致管理單位失去節(jié)水的積極性，如灌區(qū)沒有法律地位，缺乏經(jīng)營管理自主權(quán)。灌區(qū)處于兩難境地，具有“事業(yè)單位，企業(yè)管理”的說法，實際上，作為事業(yè)單位，沒有人事部門下達的行政編制，財政部門不安排事業(yè)經(jīng)費；同時又要求它實行企業(yè)辦法管理，它既沒有法律地位，又受多種限制，不能象企業(yè)那樣追求利潤。現(xiàn)行的政策不利于節(jié)水。目前的灌區(qū)收入主要依靠水費，在固定的價格條件下，水費的多寡取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水，有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但被無償?shù)卣{(diào)給其它部門，無利可圖，嚴重地影響了節(jié)水積極性，不利于節(jié)水機制的形成。

　　2.3 灌溉工程老化，嚴重威脅21世紀糧食安全

　　據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有220個大型灌區(qū)老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國現(xiàn)有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例，在被調(diào)查的373座渠首建筑物中，嚴重老化損壞的占70%，失效的占16%，報廢的占10%，完好的僅占4%.造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規(guī)劃設(shè)計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%.如果不對這些老化的工程和設(shè)備進行改造和修繕，供水的可持續(xù)性受到嚴重威脅，那么可能難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。

　　2.4過度超采，生態(tài)環(huán)境惡化

　　由于對地下水嚴重超采，導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境問題問題產(chǎn)生，甚至惡化。如在井罐區(qū)出現(xiàn)大面積地下漏斗區(qū)，全國出現(xiàn)56個漏斗區(qū)，總面積達8.2萬平方公里，漏斗的出現(xiàn)，引起地面沉降或裂縫，甚至導(dǎo)致海水入侵。例如，全國已發(fā)現(xiàn)地面塌陷700點多處，秦皇島市已經(jīng)形成32.4平方公里的海水入侵區(qū)；黃河流域由于過量不合理使用，多年來不斷斷流，已經(jīng)對相關(guān)地區(qū)產(chǎn)生重大生態(tài)環(huán)境影響。

　　2.5水利工程管理單位收不低支，舉步維艱。

　　由于水價太低，全國平均水費為運行成本的50%左右，導(dǎo)致經(jīng)營單位虧損嚴重，生存處于困境，甚至難以維持生存。

　　3 農(nóng)業(yè)水資源管理機制探討

　　為了保證我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，滿足21世紀16億人口高峰對糧食的需求，改革現(xiàn)行的水資源管理體制和機制勢在必行。農(nóng)業(yè)水資源管理機制的形成是一個復(fù)雜系統(tǒng)過程，作者認為，目前應(yīng)該著重注意以下幾點。

　　3.1 面對市場，改革現(xiàn)有的行政管理體制，實施“事企”剝離

　　目前，大中型灌區(qū)的經(jīng)營管理以行政管理經(jīng)營為主體，即地方行政（政府）或水行政（水利廳、局）行使水權(quán)（閘門關(guān)啟和水量調(diào)度）、財權(quán)（水費收支和財務(wù)管理），灌區(qū)無調(diào)水權(quán)和財權(quán)，水費上繳地方財政后，在通過一定方式劃撥，行政過多干預(yù)灌區(qū)管理權(quán)限和正常秩序，導(dǎo)致灌區(qū)事企不分，缺乏活力和積極性，既不利于灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于灌區(qū)科學(xué)管理和綜合管理水平的提高。

　　正因為如此，供水單位必須進行改革，其最終目標(biāo)是：在水利行政部門的宏觀指導(dǎo)下，灌區(qū)擁有基本的經(jīng)營管理自主權(quán)，即自主行使水量調(diào)配的水權(quán)，獨立核算、自負盈虧的財權(quán)和工程管理權(quán)，使之成為按企業(yè)化管理的自我發(fā)展的經(jīng)濟實體。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，其具體做法是改革現(xiàn)有的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。對于大型的水利工程，由于投資的主體是國家，國家擁有該工程的產(chǎn)權(quán)。為了避免政企不分而帶來的管理水平低下，效率不高的被動局面，盡量減少國有水利資產(chǎn)的流失，保證國有水利資產(chǎn)的保值增值，國家必須采取有效的方式經(jīng)營其水利資產(chǎn)，其中一條重要途徑是將水利工程管理單位改造成為國家控股的公司，用企業(yè)化管理方式管理經(jīng)營水利資產(chǎn)，確保其保值增值，以維護水利再生產(chǎn)正常進行；對于小型的水利節(jié)水工程，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)要求，通過股份合作制、拍賣、承包和租賃等不同方式進行產(chǎn)權(quán)制度改革，以達到明確所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、盤活存量資產(chǎn)，調(diào)動所有者積極性的目的。

　　3.2 拉動經(jīng)濟杠桿，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制

　　面對市場經(jīng)濟，無論是供水者還是需水者，都以追求最大利潤（效益）為最終目標(biāo)，充分拉動經(jīng)濟杠桿，對供水、需水及節(jié)水具有重要的影響。目前，經(jīng)濟杠桿在農(nóng)業(yè)水資源分配過程中很少或者根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致下列不合理的現(xiàn)象發(fā)生：供水單位缺乏節(jié)水的積極性，需水單位不珍惜寶貴的水資源，節(jié)水成為可有可無的累贅，最終導(dǎo)致極其珍貴的水資源浪費，節(jié)水成為空中樓閣。所以，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制是十分迫切的。作者認為，建立節(jié)水灌溉經(jīng)濟激勵機制應(yīng)包括：

　　補償獎勵機制。無論水價是否合理，節(jié)水對供水單位的收入帶來一定沖擊，為了鼓勵供水單位節(jié)水，國家或政府根據(jù)節(jié)水的實際情況，給予供水單位適當(dāng)?shù)难a償獎勵，補償獎勵的數(shù)額足以調(diào)動節(jié)水的積極性；

　　懲罰獎勵機制。需水單位是節(jié)水的主體，國家和政府制訂系列具有可操作性的節(jié)水指標(biāo)，對于完成節(jié)水指標(biāo)的用戶給予適當(dāng)?shù)莫剟?，對于沒有完成的用戶，給予適當(dāng)?shù)膽土P，獎勵與懲罰相結(jié)合；水權(quán)交換機制。水權(quán)是水資源管理的中心，研究水權(quán)的理論和可操作性的交換機制，通過市場的交換，實現(xiàn)水資源的有效分配；特別針對大江大河，水權(quán)在科學(xué)調(diào)配水資源方面更具有重要的作用。如黃河流域，國務(wù)院已經(jīng)批準了《黃河可供水量年度分配及干流調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》，可以在此基礎(chǔ)上，研究水量交易的方法、程序，如果條件允許，可選擇部分地區(qū)進行試點。

　　3.3 建立用戶參與管理決策的民主管理機制

　　農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和實施，離不開用戶的參與，一切技術(shù)和措施最終通過用戶的實踐來實現(xiàn)，用戶是節(jié)水的主體，其行為和素質(zhì)在某種程度上決定節(jié)水的成敗。因此，建立用戶參與管理決策的民主管理機制是節(jié)水環(huán)節(jié)不可缺少的重要因素之一?？沙闪⒂筛骷壍胤叫姓?、水行政、節(jié)水專管單位負責(zé)人和用戶組成節(jié)水管理委員會，一切重大決策通過該委員會決定，或者成立用戶自己選舉具有法人地位的自我管理組織。

　　目前，一種新型的經(jīng)濟自立灌排區(qū)的水管理機制值得關(guān)注和探討。它是世界銀行推薦的水管理體制改革的模式，已在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進行了試點，效果較好。所謂的經(jīng)濟自立灌排區(qū)，是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴、按照市場經(jīng)濟體制自主經(jīng)營、獨立核算、經(jīng)濟上自負盈虧、管理與服務(wù)相結(jié)合的、強調(diào)民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟實體，其主要模式是供水公司+用水者協(xié)會。江蘇試點表明，自流灌區(qū)可節(jié)水量3000—4500立方米/公頃（無工程投入）或4500—7500立方米/公頃（預(yù)計有工程投入），建議全國灌區(qū)認真研究該種模式，并結(jié)合各自的特點進行機制改革。

　　3.4 建立科學(xué)的水價體系，促進地表、地下及降水聯(lián)調(diào)

　　科學(xué)的水價體系是水利經(jīng)濟良性循環(huán)的重要保證，也是合理利用水資源的調(diào)解器。現(xiàn)行的水價政策基本依據(jù)是國發(fā)[1985]94號文，即《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，該辦法推動了水利工程水費計收工作的全面展開，使水利工程由無償服務(wù)轉(zhuǎn)向有償服務(wù)，對水利工程正常運轉(zhuǎn)起到了重要作用。由于它是計劃市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，與目前市場經(jīng)濟難以接軌，主要存在以下幾個方面的問題：（1）定價原則極不合理，導(dǎo)致水費標(biāo)準偏低。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費，其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現(xiàn)行水費標(biāo)準不到供水成本的一半，造成水費偏低；（2）沒有將供水列入商品范疇進行定價和管理。長期以來，將水費計收作為有償服務(wù)行為，收入當(dāng)做事業(yè)性收費進行管理，有的地方政府將水費納入財政專戶管理，并按預(yù)算外資金進行調(diào)控。由此出現(xiàn)了各種不正?，F(xiàn)象：收費難，拖欠水費甚至拒交的事時有發(fā)生，清理行政事業(yè)收費時往往被列為清理和審查對象，導(dǎo)致水費標(biāo)準難以達到合理水平，且水費難以落實到水管單位使用；（3）水費標(biāo)準背離市場價值，市場調(diào)節(jié)機制失靈。水費標(biāo)準一旦確立，難以改動，其水費不能反應(yīng)市場的價值，市場調(diào)節(jié)機制嚴重失靈；（4）水資源本身的價值被拋棄。水資源本身具有價值，此價值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價確定時，完全沒有考慮其存在，在某種程度上導(dǎo)致國家所有權(quán)的喪失；（5）缺乏科學(xué)的水價體系，現(xiàn)有的水價體系，沒有充分地考慮各地水資源狀況，缺乏調(diào)控的能力，導(dǎo)致地表水、地下水等價格比例失調(diào)，難以刺激地表水、地下水及降水等聯(lián)調(diào)，導(dǎo)致不合理的開發(fā)利用水資源。

　　針對以上存在的問題，我們必須以水價改革為突破口，建立良好科學(xué)的水價體系和管理體制，主要包括：（1）修改原有《水費辦法》，盡早出臺且實施符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的《水價辦法》，新辦法水價制度體現(xiàn)市場經(jīng)濟運作原則，做到成本補償、合理收益，體現(xiàn)一般商品的價值規(guī)律?？紤]農(nóng)業(yè)的具體狀況，可以對農(nóng)業(yè)糧食作物按完全供水成本核定，經(jīng)濟作物要加一定的利潤；（2）適當(dāng)考慮供求關(guān)系，采取市場調(diào)節(jié)，允許部分地區(qū)，在適當(dāng)部門監(jiān)控條件下，按供求關(guān)系調(diào)整水價，實行動態(tài)水價和超計劃累進加價制度；（3）改革現(xiàn)行的水價制度管理體制，依據(jù)《中華人民共和國價格管理條例》，物價主管部門管理水價的核定、審批和調(diào)整，水管單位的收入是經(jīng)營性收入，嚴格按照財會制度使用管理；（4）建立科學(xué)的水價體系，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調(diào)機制順利實施。如對于河水灌區(qū)，為了充分利用水資源，充分利用地下水進行灌溉，適當(dāng)提高地表水資源價格，地表水地下水資源的比價足以刺激地下水資源開發(fā)為限，對于地下水資源潰乏而地表水資源豐富地區(qū)，可以適當(dāng)提高地下水資源價格，確保地表水資源合理利用，保護地下水資源。

　　致謝：本文得到我所羅其友副研究員的幫助，在此表示誠摯的謝意！

　　參考文獻：

　　[1]姜文來著，水資源價值論，北京：科學(xué)出版社，1998

　　[2]沈坩卿，對水資源持續(xù)利用重大貢獻，地理學(xué)報，1999，54（2）：189？90