淺談河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及建議

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摘 要：黃河流域河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多是沿黃經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀產(chǎn)物，也是河道主管機(jī)關(guān)水行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該文闡述了黃河河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀，分析了管理過(guò)程中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，提出幾點(diǎn)解決對(duì)策和建議。

　　Abstract：The Yellow River basin of the river nor the construction of flood prevention projects along the Yellow River is growing fast economic development of the product. Water management of the river is an important part of the competent authorities. The inside of the Yellow River flood control project management-the status quo analysis of the management process and the causes of the problems that exist，and Solutions to make a few suggestions.

　　關(guān)鍵詞：非防洪工程 建設(shè)項(xiàng)目管理 存在的問(wèn)題 對(duì)策和建議

　　Key words ：Flood control projects；Construction project management；Problems； Measures and suggestions.

　　隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設(shè)步伐的加快，縮小黃河兩岸的差距，加強(qiáng)兩岸的溝通和交流，河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多已成為客觀要求。因此，為確保黃河防洪安全，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行，加強(qiáng)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理已成為當(dāng)前黃河水行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、管理過(guò)程中出現(xiàn)了一些不容回避的問(wèn)題，比如行政干預(yù)、水行政執(zhí)法能力弱化、運(yùn)營(yíng)中失管等問(wèn)題，是當(dāng)前河道主管部門(mén)面臨亟待解決的重要問(wèn)題。

　　1、黃河河道管理范圍內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

　　河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目主要涉及橋梁、纜線、管道及各類建筑物等，大量的橋墩、承臺(tái)等構(gòu)造物布設(shè)在河道內(nèi)，長(zhǎng)期占用河道和堤防，形成雍水、阻水、改溜等情況，致使河道御洪、泄洪能力不同程度地消減，防洪安全存在各種隱患。而且資料申報(bào)、審查、管理比較混亂，施工過(guò)程監(jiān)管困難，驗(yàn)收后運(yùn)行管理缺位等等。其中一些重點(diǎn)項(xiàng)目施工、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，在地方行政干預(yù)下，河道主管部門(mén)的監(jiān)督檢查有時(shí)也只是走走過(guò)場(chǎng)而已。隨著河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的逐漸增多，靠過(guò)去的管理模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒行實(shí)施以后，要求河道主管部門(mén)在非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報(bào)）、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都要依照法定程序進(jìn)行。針對(duì)這一狀況，為提高對(duì)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的依法管理水平， 河道主管部門(mén)紛紛采取措施，強(qiáng)化資料審查、轉(zhuǎn)報(bào)的管理，明確河道管理部門(mén)各自的職責(zé)，加強(qiáng)河道巡查監(jiān)管力度，使非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理水平大大提高，但仍存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象。

　　1.1 非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理開(kāi)展?fàn)顩r

　　針對(duì)近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目增多的特點(diǎn)，河道主管機(jī)關(guān)對(duì)已建、新建項(xiàng)目，做出具體部署，狠抓非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。

　　1.1.1 對(duì)于新建項(xiàng)目，主要從建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)入手，按照《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》及《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》所規(guī)定的程序?qū)ζ鋱?bào)送的技術(shù)性資料進(jìn)行審查，同時(shí)探討建設(shè)項(xiàng)目長(zhǎng)期占用河道及影響防洪工程抗洪強(qiáng)度等諸多事項(xiàng)的補(bǔ)償救助方案，明確建設(shè)方應(yīng)履行的防洪義務(wù)并以協(xié)議的形式加以落實(shí)，以便事后操作。如濱州公鐵兩用黃河大橋工程，該項(xiàng)目建設(shè)前期黃河部門(mén)就與建設(shè)單位簽訂了黃河大堤繞行線路維修養(yǎng)護(hù)協(xié)議、河勢(shì)及河道工程觀測(cè)協(xié)議、工程占用黃河淤背區(qū)補(bǔ)償、河道工程拋?zhàn)o(hù)加固協(xié)議、施工場(chǎng)地清理協(xié)議以及臨時(shí)占用堤防工程做施工道路協(xié)議等6項(xiàng)協(xié)議，同時(shí)，就長(zhǎng)期占用河道補(bǔ)償、應(yīng)履行的防洪義務(wù)等項(xiàng)目達(dá)成共識(shí)，并交納的一定的保證金。

　　對(duì)一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)河道主管機(jī)關(guān)同意擅自施工的建設(shè)項(xiàng)目堅(jiān)決依法處理，責(zé)令其補(bǔ)辦申報(bào)手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證后再建設(shè)，或者依法清除，維護(hù)正常的河道管理秩序。

　　1.1.2 對(duì)已開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目，主要是建立專門(mén)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，抽調(diào)技術(shù)骨干，監(jiān)督檢查施工中是否有違章、違規(guī)行為。已建項(xiàng)目多是指《水法》、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等頒布實(shí)施以前或頒布初期所建設(shè)的非防洪工程項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)，由于沒(méi)有相關(guān)的法規(guī)條文，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不健全，相關(guān)工作未能開(kāi)展，主要依靠各級(jí)政策約束建設(shè)單位，注重的多是眼前利益，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的管理基本處于失控狀態(tài)。這類項(xiàng)目由于建設(shè)時(shí)沒(méi)有相關(guān)協(xié)議，再加上沒(méi)有相應(yīng)的管理經(jīng)費(fèi)及行政干預(yù)過(guò)大等，實(shí)現(xiàn)對(duì)其規(guī)范管理難度極大。

　　1.2 非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理取得的經(jīng)驗(yàn)

　　自從1997年開(kāi)始對(duì)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)實(shí)施管理以來(lái)，雖然離正規(guī)化還有一定的差距，存在這樣那樣的一些問(wèn)題，但是隨著政策法規(guī)的逐步完善和管理人員經(jīng)驗(yàn)的逐步豐富、素質(zhì)的逐步提高，積累了一些有效的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。

　　1.2.1 對(duì)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理，基本能夠做到依法定程序處理。近年來(lái)，隨著黃河部門(mén)各級(jí)別培訓(xùn)班的舉辦、各兄弟單位之間管理經(jīng)驗(yàn)的交流以及相關(guān)專業(yè)大學(xué)生的加入等，對(duì)河道內(nèi)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的受理、審查、審批或轉(zhuǎn)報(bào)、轉(zhuǎn)批、監(jiān)督管理的整體水平有了較大提高，基本能夠按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行辦理。

　　1.2.2 積累了河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的審查經(jīng)驗(yàn)。能夠有目的的針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。通過(guò)多年不斷的總結(jié)，對(duì)非防洪工程建設(shè)造成的防洪工程效益的降低基本能夠量化，并提出具體合理的補(bǔ)救措施和解決方案。

　　1.2.3 逐步落實(shí)河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目占用黃河工程補(bǔ)償費(fèi)及建設(shè)單位應(yīng)履行的相應(yīng)義務(wù)。根據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》、《山東省黃河河道管理?xiàng)l例》等規(guī)定，對(duì)各類河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目提出了黃河工程占用補(bǔ)償、日常維護(hù)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償要求，并根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定了相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)際意義上彌補(bǔ)了防洪工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足，為防洪工程功能的可持續(xù)發(fā)揮獲得了資金支持。

　　2、非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

　　隨著社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的騰飛，近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)。黃河主管部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目管理中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成績(jī)，但由于相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、地方行政干預(yù)等問(wèn)題，制約了建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化。

　　2.1 法律法規(guī)不完善，條文不具體，可操作性較差

　　目前黃河水行政法規(guī)不夠完善，僅僅規(guī)定了應(yīng)該辦理的事項(xiàng)，而對(duì)于辦理中的一些細(xì)節(jié)沒(méi)有明確規(guī)定。如非防洪工程占用防洪工程補(bǔ)償費(fèi)只說(shuō)明了建設(shè)單位需要補(bǔ)償，但是具體如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少無(wú)法確定，在實(shí)際工作中，沒(méi)有具體可量化、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，雙方只能以協(xié)議的方式確定；資料申報(bào)上，對(duì)申報(bào)材料的要求不是很明確等；維修養(yǎng)護(hù)保證金、垃圾清理抵押金等，沒(méi)有相應(yīng)的條款、交納比例和幅度；設(shè)計(jì)、防洪審查，施工監(jiān)管沒(méi)有相應(yīng)的具體要求，只能靠經(jīng)驗(yàn)辦理。一句話，操作性不強(qiáng)，不夠明確，給建設(shè)項(xiàng)目管理工作帶來(lái)諸多不便，造成時(shí)而越位、時(shí)而不到位。

　　2.2 對(duì)建設(shè)單位應(yīng)履行的義務(wù)缺乏有效的監(jiān)管措施

　　由于目前黃河水行政執(zhí)法主體沒(méi)有單獨(dú)的行政執(zhí)行權(quán)，行政執(zhí)行必須和地方執(zhí)法部門(mén)共同實(shí)施。對(duì)于建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象沒(méi)有有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河務(wù)部門(mén)無(wú)法對(duì)建設(shè)中或建成后的違規(guī)行為進(jìn)行有效監(jiān)管。

　　2.3 行政干預(yù)和權(quán)大于法的現(xiàn)象仍陰霾不散

　　有些大型非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目，往往是國(guó)家投資、地方政府集資或招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如濱博公路大橋、濱州公鐵兩用大橋等。河道主管機(jī)關(guān)在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行制止時(shí)，建設(shè)單位就會(huì)找到地方領(lǐng)導(dǎo)，反映建設(shè)項(xiàng)目工期緊、任務(wù)重、困難多，需要政府出面協(xié)調(diào)，地方政府出于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的重視，就會(huì)搞一些建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)，其實(shí)質(zhì)就是直接干預(yù)水行政執(zhí)法，或下達(dá)行政指令，責(zé)成相關(guān)單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)的工作。有時(shí)還要求河道主管單位替建設(shè)單位完成本應(yīng)由建設(shè)單位提供的材料，使一些問(wèn)題本末倒置。行政干預(yù)導(dǎo)致河道主管機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理處于非常被動(dòng)的地位。

　　2.4 項(xiàng)目建成后管理難以奏效

　　建設(shè)項(xiàng)目竣工投入運(yùn)營(yíng)后，所涉及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的垃圾清理、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪工程的影響以及河勢(shì)變化、水體污染等一系列問(wèn)題，都是在建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后才產(chǎn)生的。而河務(wù)部門(mén)一般是在項(xiàng)目取得施工許可證前就與建設(shè)單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，由于缺乏相應(yīng)的制約措施，運(yùn)營(yíng)單位能否認(rèn)可，并遵守建設(shè)單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，往往無(wú)法預(yù)料。

　　2.5 工程廢棄后拆除責(zé)任無(wú)法落實(shí)

　　建設(shè)項(xiàng)目廢棄后，由于拆除費(fèi)用難以解決，建設(shè)單位不愿拆除，而河道管理單位又沒(méi)有制約措施，廢棄工程帶來(lái)各種防洪隱患。如穿堤輸油管線廢棄后遺留在大堤、河槽內(nèi)，對(duì)防洪造成嚴(yán)重影響，給沿黃群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)不安定因素。

　　2.6 群眾的法律意識(shí)不強(qiáng)，宣傳力度不夠

　　在執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)群眾對(duì)水法規(guī)理解不夠，增加了解釋的難度。比如群眾在堤坡上放牧，他們認(rèn)為不但對(duì)防洪工程沒(méi)有影響，反而幫助黃河部門(mén)節(jié)省打草經(jīng)費(fèi)，卻不知道堤坡放牧損壞堤防工程的完整，影響防洪安全和工程面貌。

　　2.7 上下級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

　　在對(duì)一些項(xiàng)目影響防洪的標(biāo)準(zhǔn)上，黃委、省局標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，口徑不一致，造成了基層單位管理的被動(dòng)。

　　2.8 管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

　　隨著河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多，管理任務(wù)日益增加，包袱越來(lái)越重，當(dāng)前防洪工程都沒(méi)有足夠的管理經(jīng)費(fèi)，更談不上拿出資金對(duì)河道內(nèi)非防洪工程項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。

　　3、針對(duì)存在問(wèn)題應(yīng)采取的對(duì)策

　　3.1 加大宣傳力度，營(yíng)造良好的管理氛圍

　　充分利用“世界水日”、“中國(guó)水周”和“12？4”法制宣傳日加大水法規(guī)宣傳力度，面向全社會(huì)普及水法規(guī)知識(shí)，同時(shí)，抓好日常宣傳活動(dòng)，提高沿黃群眾的水法規(guī)意識(shí)，爭(zhēng)取他們對(duì)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理的理解和支持。

　　3.2 成立專門(mén)的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)

　　根據(jù)《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施辦法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》等規(guī)定和精神，成立以加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的受理、審查和監(jiān)管為目的的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目審查委員會(huì)，明確各職能部門(mén)的職責(zé)，規(guī)范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權(quán)限使項(xiàng)目能夠得到及時(shí)審查、轉(zhuǎn)報(bào)和批復(fù)，使河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目的管理走向規(guī)范化道路。

　　3.3細(xì)化法規(guī)條款，完善辦理程序，增強(qiáng)可操作性

　　對(duì)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目許可的法規(guī)要制定實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目的立項(xiàng)、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報(bào)）、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)要細(xì)化，各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、抵押標(biāo)準(zhǔn)要明確，具有可操作性，有利于非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目管理的規(guī)范化。

　　3.4上下一盤(pán)棋，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、口徑一致

　　從黃委到基層，在河道建設(shè)項(xiàng)目管理的大原則上標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，口徑要一致，互相配合，互相支持，依法按水行政法規(guī)管理項(xiàng)目，樹(shù)立河道主管機(jī)關(guān)的權(quán)威，確保黃河部門(mén)的合法權(quán)益。

　　3.5加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)，提高管理水平

　　積極舉辦不同層次的培訓(xùn)班、專題交流會(huì)等，加強(qiáng)上下級(jí)的溝通和兄弟單位之間的經(jīng)驗(yàn)交流，不斷增強(qiáng)管理人員，特別是基層管理人員管理水平的提高。

　　3.6 提供管理經(jīng)費(fèi)，更新設(shè)備

　　目前管理存在的重要問(wèn)題之一是經(jīng)費(fèi)不足，建議建立專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，更新監(jiān)管設(shè)備，確保黃河河道內(nèi)的非防洪工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范、有序進(jìn)行。