淺談河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目管理現(xiàn)狀、存在的問題

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隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，黃河流域建設(shè)步伐的加快，縮小黃河兩岸的差距，加強兩岸的溝通和交流，河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目的不斷增多已成為客觀要求。因此，為確保黃河防洪安全，保障人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟建設(shè)的順利進行，加強河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目管理已成為當前黃河水行政管理的一項重要內(nèi)容。然而，在非防洪工程建設(shè)項目的建設(shè)、管理過程中出現(xiàn)了一些不容回避的問題，比如行政干預(yù)、水行政執(zhí)法能力弱化、運營中失管等問題，是當前河道主管部門面臨亟待解決的重要問題。

　　1 黃河河道管理范圍內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目管理現(xiàn)狀

　　河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目主要涉及橋梁、纜線、管道及各類建筑物等，大量的橋墩、承臺等構(gòu)造物布設(shè)在河道內(nèi)，長期占用河道和堤防，形成雍水、阻水、改溜等情況，致使河道御洪、泄洪能力不同程度地消減，防洪安全存在各種隱患。而且資料申報、審查、管理比較混亂，施工過程監(jiān)管困難，驗收后運行管理缺位等等。其中一些重點項目施工、運營過程中，在地方行政干預(yù)下，河道主管部門的監(jiān)督檢查有時也只是走走過場而已。隨著河道內(nèi)建設(shè)項目的逐漸增多，靠過去的管理模式已遠遠不能適應(yīng)當前依法治河的管理需要。特別在《中華人民共和國行政許可法》頒行實施以后，要求河道主管部門在非防洪工程建設(shè)項目的立項、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報）、驗收、運營等各個環(huán)節(jié)都要依照法定程序進行。針對這一狀況，為提高對非防洪工程建設(shè)項目的依法管理水平， 河道主管部門紛紛采取措施，強化資料審查、轉(zhuǎn)報的管理，明確河道管理部門各自的職責(zé)，加強河道巡查監(jiān)管力度，使非防洪工程建設(shè)項目的管理水平大大提高，但仍存在著一些不規(guī)范現(xiàn)象。

　　1.1 非防洪工程建設(shè)項目管理開展狀況

　　針對近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目增多的特點，河道主管機關(guān)對已建、新建項目，做出具體部署，狠抓非防洪工程建設(shè)項目的監(jiān)管力度。

　　1.1.1 對于新建項目，主要從建設(shè)項目申報入手，按照《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法》及《山東省黃河河道管理條例》所規(guī)定的程序?qū)ζ鋱笏偷募夹g(shù)性資料進行審查，同時探討建設(shè)項目長期占用河道及影響防洪工程抗洪強度等諸多事項的補償救助方案，明確建設(shè)方應(yīng)履行的防洪義務(wù)并以協(xié)議的形式加以落實，以便事后操作。如濱州公鐵兩用黃河大橋工程，該項目建設(shè)前期黃河部門就與建設(shè)單位簽訂了黃河大堤繞行線路維修養(yǎng)護協(xié)議、河勢及河道工程觀測協(xié)議、工程占用黃河淤背區(qū)補償、河道工程拋護加固協(xié)議、施工場地清理協(xié)議以及臨時占用堤防工程做施工道路協(xié)議等6項協(xié)議，同時，就長期占用河道補償、應(yīng)履行的防洪義務(wù)等項目達成共識，并交納的一定的保證金。

　　對一些沒有經(jīng)過河道主管機關(guān)同意擅自施工的建設(shè)項目堅決依法處理，責(zé)令其補辦申報手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證后再建設(shè)，或者依法清除，維護正常的河道管理秩序。

　　1.1.2 對已開工建設(shè)項目，主要是建立專門的監(jiān)督管理機構(gòu)，抽調(diào)技術(shù)骨干，監(jiān)督檢查施工中是否有違章、違規(guī)行為。已建項目多是指《水法》、《山東省黃河河道管理條例》等頒布實施以前或頒布初期所建設(shè)的非防洪工程項目。當時，由于沒有相關(guān)的法規(guī)條文，監(jiān)察機構(gòu)不健全，相關(guān)工作未能開展，主要依靠各級政策約束建設(shè)單位，注重的多是眼前利益，對于項目運營后的管理基本處于失控狀態(tài)。這類項目由于建設(shè)時沒有相關(guān)協(xié)議，再加上沒有相應(yīng)的管理經(jīng)費及行政干預(yù)過大等，實現(xiàn)對其規(guī)范管理難度極大。

　　1.2 非防洪工程建設(shè)項目管理取得的經(jīng)驗

　　自從1997年開始對河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)實施管理以來，雖然離正規(guī)化還有一定的差距，存在這樣那樣的一些問題，但是隨著政策法規(guī)的逐步完善和管理人員經(jīng)驗的逐步豐富、素質(zhì)的逐步提高，積累了一些有效的非防洪工程建設(shè)項目管理經(jīng)驗。

　　1.2.1 對河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目的管理，基本能夠做到依法定程序處理。近年來，隨著黃河部門各級別培訓(xùn)班的舉辦、各兄弟單位之間管理經(jīng)驗的交流以及相關(guān)專業(yè)大學(xué)生的加入等，對河道內(nèi)非防洪建設(shè)項目的受理、審查、審批或轉(zhuǎn)報、轉(zhuǎn)批、監(jiān)督管理的整體水平有了較大提高，基本能夠按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序進行辦理。

　　1.2.2 積累了河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目的審查經(jīng)驗。能夠有目的的針對建設(shè)項目的設(shè)計、施工進行審查，發(fā)現(xiàn)存在的問題。通過多年不斷的總結(jié)，對非防洪工程建設(shè)造成的防洪工程效益的降低基本能夠量化，并提出具體合理的補救措施和解決方案。

　　1.2.3 逐步落實河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目占用黃河工程補償費及建設(shè)單位應(yīng)履行的相應(yīng)義務(wù)。根據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》、《山東省黃河河道管理條例》等規(guī)定，對各類河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目提出了黃河工程占用補償、日常維護補償?shù)妊a償要求，并根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況制定了相應(yīng)的補償標準，從實際意義上彌補了防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費的不足，為防洪工程功能的可持續(xù)發(fā)揮獲得了資金支持。

　　2 非防洪工程建設(shè)項目管理存在的問題

　　隨著社會的發(fā)展、經(jīng)濟的騰飛，近幾年河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目呈現(xiàn)逐年增多的趨勢。黃河主管部門在建設(shè)項目管理中積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的成績，但由于相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、地方行政干預(yù)等問題，制約了建設(shè)項目管理的規(guī)范化。

　　2.1 法律法規(guī)不完善，條文不具體，可操作性較差

　　目前黃河水行政法規(guī)不夠完善，僅僅規(guī)定了應(yīng)該辦理的事項，而對于辦理中的一些細節(jié)沒有明確規(guī)定。如非防洪工程占用防洪工程補償費只說明了建設(shè)單位需要補償，但是具體如何補償、補償多少無法確定，在實際工作中，沒有具體可量化、可操作的標準，雙方只能以協(xié)議的方式確定；資料申報上，對申報材料的要求不是很明確等；維修養(yǎng)護保證金、垃圾清理抵押金等，沒有相應(yīng)的條款、交納比例和幅度；設(shè)計、防洪審查，施工監(jiān)管沒有相應(yīng)的具體要求，只能靠經(jīng)驗辦理。一句話，操作性不強，不夠明確，給建設(shè)項目管理工作帶來諸多不便，造成時而越位、時而不到位。

　　2.2 對建設(shè)單位應(yīng)履行的義務(wù)缺乏有效的監(jiān)管措施

　　由于目前黃河水行政執(zhí)法主體沒有單獨的行政執(zhí)行權(quán)，行政執(zhí)行必須和地方執(zhí)法部門共同實施。對于建設(shè)過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象沒有有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河務(wù)部門無法對建設(shè)中或建成后的違規(guī)行為進行有效監(jiān)管。

　　2.3 行政干預(yù)和權(quán)大于法的現(xiàn)象仍陰霾不散

　　有些大型非防洪工程建設(shè)項目，往往是國家投資、地方政府集資或招商引資的重點項目，比如濱博公路大橋、濱州公鐵兩用大橋等。河道主管機關(guān)在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)違章、違規(guī)問題進行制止時，建設(shè)單位就會找到地方領(lǐng)導(dǎo)，反映建設(shè)項目工期緊、任務(wù)重、困難多，需要政府出面協(xié)調(diào)，地方政府出于對建設(shè)項目的重視，就會搞一些建設(shè)項目協(xié)調(diào)會，其實質(zhì)就是直接干預(yù)水行政執(zhí)法，或下達行政指令，責(zé)成相關(guān)單位在規(guī)定的時間內(nèi)完成相關(guān)的工作。有時還要求河道主管單位替建設(shè)單位完成本應(yīng)由建設(shè)單位提供的材料，使一些問題本末倒置。行政干預(yù)導(dǎo)致河道主管機關(guān)對建設(shè)項目管理處于非常被動的地位。

　　2.4 項目建成后管理難以奏效

　　建設(shè)項目竣工投入運營后，所涉及運營過程中產(chǎn)生的垃圾清理、建設(shè)項目對防洪工程的影響以及河勢變化、水體污染等一系列問題，都是在建設(shè)項目運營后才產(chǎn)生的。而河務(wù)部門一般是在項目取得施工許可證前就與建設(shè)單位簽訂了相關(guān)協(xié)議，由于缺乏相應(yīng)的制約措施，運營單位能否認可，并遵守建設(shè)單位簽訂的相關(guān)協(xié)議，往往無法預(yù)料。

　　2.5 工程廢棄后拆除責(zé)任無法落實

　　建設(shè)項目廢棄后，由于拆除費用難以解決，建設(shè)單位不愿拆除，而河道管理單位又沒有制約措施，廢棄工程帶來各種防洪隱患。如穿堤輸油管線廢棄后遺留在大堤、河槽內(nèi)，對防洪造成嚴重影響，給沿黃群眾的生命財產(chǎn)安全帶來不安定因素。

　　2.6 群眾的法律意識不強，宣傳力度不夠

　　在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)群眾對水法規(guī)理解不夠，增加了解釋的難度。比如群眾在堤坡上放牧，他們認為不但對防洪工程沒有影響，反而幫助黃河部門節(jié)省打草經(jīng)費，卻不知道堤坡放牧損壞堤防工程的完整，影響防洪安全和工程面貌。

　　2.7 上下級標準不統(tǒng)一

　　在對一些項目影響防洪的標準上，黃委、省局標準不統(tǒng)一，口徑不一致，造成了基層單位管理的被動。

　　2.8 管理經(jīng)費嚴重不足

　　隨著河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目的不斷增多，管理任務(wù)日益增加，包袱越來越重，當前防洪工程都沒有足夠的管理經(jīng)費，更談不上拿出資金對河道內(nèi)非防洪工程項目進行有效的監(jiān)督管理。

　　3 針對存在問題應(yīng)采取的對策

　　3.1 加大宣傳力度，營造良好的管理氛圍

　　充分利用“世界水日”、“中國水周”和“12？4”法制宣傳日加大水法規(guī)宣傳力度，面向全社會普及水法規(guī)知識，同時，抓好日常宣傳活動，提高沿黃群眾的水法規(guī)意識，爭取他們對非防洪工程建設(shè)項目管理的理解和支持。

　　3.2 成立專門的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目審查委員會

　　根據(jù)《黃河流域河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理實施辦法》、《中華人民共和國行政許可法》等規(guī)定和精神，成立以加強對建設(shè)項目的受理、審查和監(jiān)管為目的的河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目審查委員會，明確各職能部門的職責(zé)，規(guī)范工作程序，提高工作效率，按照管理、審批程序和權(quán)限使項目能夠得到及時審查、轉(zhuǎn)報和批復(fù)，使河道內(nèi)非防洪工程建設(shè)項目的管理走向規(guī)范化道路。

　　3.3細化法規(guī)條款，完善辦理程序，增強可操作性

　　對有關(guān)建設(shè)項目許可的法規(guī)要制定實施細則，項目的立項、審查、修改、審批（轉(zhuǎn)報）、驗收、運營等各個環(huán)節(jié)要細化，各種補償標準、抵押標準要明確，具有可操作性，有利于非防洪工程建設(shè)項目管理的規(guī)范化。

　　3.4上下一盤棋，標準統(tǒng)一、口徑一致

　　從黃委到基層，在河道建設(shè)項目管理的大原則上標準要統(tǒng)一，口徑要一致，互相配合，互相支持，依法按水行政法規(guī)管理項目，樹立河道主管機關(guān)的權(quán)威，確保黃河部門的合法權(quán)益。

　　3.5加強內(nèi)部培訓(xùn)，提高管理水平

　　積極舉辦不同層次的培訓(xùn)班、專題交流會等，加強上下級的溝通和兄弟單位之間的經(jīng)驗交流，不斷增強管理人員，特別是基層管理人員管理水平的提高。

　　3.6 提供管理經(jīng)費，更新設(shè)備

　　目前管理存在的重要問題之一是經(jīng)費不足，建議建立專項管理經(jīng)費，更新監(jiān)管設(shè)備，確保黃河河道內(nèi)的非防洪工程建設(shè)項目規(guī)范、有序進行。