建立健全的防洪減災(zāi)保障體系

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我國是洪澇災(zāi)害十分頻繁的國家，特別是最近十年，洪澇災(zāi)害損失呈明顯上升趨勢。1998年長江及松花江大水所造成的經(jīng)濟損失超過2500億元，1999年也超過2000億元。盡管1998年全國軍民在以江澤民同志為首的黨中央親自指揮下英勇抗洪，戰(zhàn)勝了建國以來罕見的大洪水。但痛定思痛，仍然可以發(fā)現(xiàn)我國目前的防洪減災(zāi)策略和防洪體制存在較大問題。面對日益加重的自然災(zāi)害，完全靠防洪工程系統(tǒng)、完全依靠專業(yè)隊伍及解放軍是不夠的。面對洪水的嚴峻挑戰(zhàn)必須動員全社會的力量，由全社會共同應(yīng)對洪水災(zāi)害，建立全社會的防洪減災(zāi)保障體系。這也是21世紀世界各國所面臨的共同課題。

　　一防洪減災(zāi)人人有責(zé)

　　洪澇災(zāi)害的后果最終是以居民生命和財產(chǎn)以及社會各種公用設(shè)施的被害程度來體現(xiàn)的。目前我國的防洪重任主要是交給水利部門修堤筑壩，并依靠解放軍在汛期進行搶險救災(zāi)來確保社會的安全。近年來由于注重宣傳水利建設(shè)成就，對于我國70余萬k㎡的廣大洪泛平原所存在的洪水風(fēng)險宣傳不夠。除江河沿岸的廣大居民對洪水災(zāi)害的嚴重性有一定體驗外，大多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)及群眾對洪水風(fēng)險認識不足。在地方的經(jīng)濟發(fā)展中沒有考慮足夠的防洪減災(zāi)對策。比如，在低洼易洪易澇地區(qū)建設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；由小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來的新興城市對洪水不設(shè)防；城市地下建筑物沒有防洪澇設(shè)施；大量病險水庫下游的城市及居民區(qū)沒有對應(yīng)大壩失事的預(yù)警系統(tǒng)；蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全建設(shè)不足，居民安全缺少充分的保證；對易洪易澇地區(qū)的房屋建設(shè)沒有明確的安全要求；…。以上種種都充分說明，我國在發(fā)動全民投入防洪減災(zāi)方面存在嚴重缺欠，宣傳不足。在廣大干部群眾中存在著嚴重的麻痹思想，又缺少足夠的防洪減災(zāi)知識，面對突然發(fā)生的自然災(zāi)害束手無策，成為防災(zāi)弱者。在洪澇災(zāi)害發(fā)生的過程中不但不能成為防災(zāi)減災(zāi)的積極因素，反而成為需要救助的對象。因此加強對防洪減災(zāi)知識的普及和宣傳，使廣大洪泛區(qū)內(nèi)的群眾面對洪水能夠自救、互助，確保個人、家庭及身邊公用設(shè)施的安全，應(yīng)當(dāng)是今后動員群眾的一個主要目標。為此需要加強如下幾方面的工作。

　　普及洪澇災(zāi)害風(fēng)險教育，災(zāi)害情報向全社會公開

　　盡管我們已修建了許多防洪工程體系，但由于標準較低，隱患較多，發(fā)生潰壩、潰堤的可能性仍然存在。因此應(yīng)當(dāng)讓廣大群眾準確地了解自己的生活環(huán)境中可能發(fā)生的洪澇災(zāi)害風(fēng)險。即一旦現(xiàn)有防洪工程不能抵擋洪水而潰決后，洪水會淹沒多大范圍、自己所在位置會淹多深，持續(xù)多長時間，洪水水流流速有多大，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的自救措施，如果需要避難應(yīng)當(dāng)在什么時間，通過哪條路線向何處避難等。為達到這一目的，需要編制洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖并向社會公開發(fā)行和銷售，并通過各種媒體向社會廣泛宣傳。實時公布每次洪水所發(fā)生的災(zāi)害過程和受災(zāi)情況。無論是公布災(zāi)害風(fēng)險圖也好、公布受災(zāi)害情況也好，無非是為了提醒廣大群眾注意自己身邊可能發(fā)生的災(zāi)害情況，使大家更好地防范洪水，對洪水災(zāi)害有一定的思想準備和物質(zhì)準備。只有當(dāng)廣大群眾充分掌握了災(zāi)害情報時，在洪水災(zāi)害發(fā)生時整個社會才會冷靜而有序地開展防洪減災(zāi)和自救。這樣就可以增強整個社會對洪水災(zāi)害的防御能力。因此災(zāi)害情報公開是防洪減災(zāi)的首要條件。

　　防洪減災(zāi)實際上包括兩方面的內(nèi)容，即防洪和減災(zāi)。防洪是指用防洪工程體系，加上洪水預(yù)報、調(diào)度等手段，使洪水順利下泄，不致泛濫成災(zāi)；減災(zāi)是指通過對洪泛區(qū)域的日常管理，加強洪泛區(qū)應(yīng)對洪水災(zāi)害的能力，一旦發(fā)生洪水泛濫也會將洪水災(zāi)害造成的損失壓縮到最低程度。目前我國在防洪方面所做的工作較多，但在減災(zāi)方面工作還很薄弱，甚至是空白。比如美國在進行洪泛區(qū)管理時，將100年一遇洪水的淹沒范圍定義為洪泛區(qū)。在該區(qū)域內(nèi)的一切建筑都要取得許可證。建筑物要達到一定的耐水要求，達不到要求的不能取得政府貸款，不能參加洪水保險。在該區(qū)域內(nèi)的建筑物多次被淹或淹沒一次其修復(fù)費用超過房屋產(chǎn)值50%以上的國家要強行收購，住戶向其他地方遷移。同時政府要求在該區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)必須達到100年一遇的防洪標準，在此基礎(chǔ)上開展洪水保險工作。對于達不到上述標準的不準參加洪水保險，…。對于所劃定的洪泛區(qū)域，是不允許自由開發(fā)和發(fā)展的，其發(fā)展是受國家設(shè)定的各種條件限制的，這些條件能夠充分保證在洪水泛濫時，該地區(qū)是相對安全的，不會造成太大的損失。通過這樣的管理，大大提高了地區(qū)自身防御洪水災(zāi)害的能力。這樣就可以大大減少對防洪工程的依賴和壓力。

　　二流域管理機構(gòu)要管流域的事

　　目前我國已設(shè)立了七大流域機構(gòu)。按水法規(guī)定流域機構(gòu)是由國家授權(quán)的水行政管理部門，代表水利部行使水管理權(quán)。但目前各流域機構(gòu)主要是管理河道水系的規(guī)劃和開發(fā)治理，而對流域內(nèi)各種對水系有影響的行為，不利于防洪減災(zāi)的各種開發(fā)行為沒有干預(yù)能力。目前的流域管理機構(gòu)只管理水系而沒有管理流域?？墒聦嵤橇饔騼?nèi)的許多不合理開發(fā)活動都會影響到水系的管理，如水土流失、水質(zhì)污染、水資源的無序開發(fā)利用、洪泛區(qū)內(nèi)人口和財產(chǎn)的集聚等。為了讓流域管理機構(gòu)真正管好水系必須授予流域管理機構(gòu)更廣泛的權(quán)力。讓流域管理機構(gòu)能參與流域內(nèi)各種開發(fā)保護規(guī)劃。對流域內(nèi)各種不利于水系管理的開發(fā)活動有干預(yù)權(quán)和否決權(quán)。如對有可能造成水系污染、淤塞、危及水利工程安全、計劃外引水及在高風(fēng)險區(qū)內(nèi)等的開發(fā)項目，流域管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)制止和否決。因為流域機構(gòu)代表的不是某一地方的利益而是整個流域的利益。

　　從防洪減災(zāi)的角度來講，流域管理機構(gòu)除了制定江河的防洪規(guī)劃之外，還應(yīng)當(dāng)制定流域洪泛區(qū)減災(zāi)規(guī)劃，負責(zé)編制洪泛區(qū)的洪水風(fēng)險圖，對不同風(fēng)險區(qū)內(nèi)的防洪減災(zāi)工作提出指導(dǎo)性意見。制定洪泛區(qū)管理條例，對洪泛區(qū)內(nèi)各種開發(fā)活動提出控制原則。協(xié)助地方行政部門開展防洪減災(zāi)知識的普及，對地方防洪減災(zāi)社團提供技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。流域管理機構(gòu)從水系防洪管理跨向全流域的防洪減災(zāi)管理也是實現(xiàn)全民防洪減災(zāi)體制的重要條件。

　　三結(jié)論及建議

　　面對日益增強的洪澇災(zāi)害，需要逐步改善我國的防洪減災(zāi)體制，建立全社會的防洪減災(zāi)保障體系。增強全社會的防洪減災(zāi)意識，提高全社會的防洪減災(zāi)能力，共同迎接洪水災(zāi)害的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)是我國所面臨的重要任務(wù)。為此建議盡快開展以下工作。

　　制定我國洪泛區(qū)管理條例

　　制定我國流域管理法

　　目前制作洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖的技術(shù)已趨成熟，建議由國家防辦指定編制單位，首先編制各流域洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖。之后，再指定各省、市、自治區(qū)的防洪主管部門在流域洪水風(fēng)險圖指導(dǎo)下編制各省、市、自治區(qū)的洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖。各地、市、縣可根據(jù)地方特點決定是否有必要根據(jù)省級洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖編制本地方的詳細洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖。編制風(fēng)險圖所需費用可在防洪費用中開支，但要經(jīng)上級主管部門審核，成果由指定專家驗收。風(fēng)險圖完成后要廣泛地宣傳和提供給居民使用。

　　由于我國各流域防洪標準較低，洪澇災(zāi)害頻繁，而作為承災(zāi)體的廣大洪泛區(qū)不能盲目發(fā)展。應(yīng)當(dāng)根據(jù)洪澇災(zāi)害風(fēng)險制定或調(diào)整本地區(qū)的發(fā)展計劃。建議國家防辦應(yīng)盡快著手制定《洪泛區(qū)管理條例》，對廣大洪泛區(qū)實施風(fēng)險管理。（注：目前我國將未破堤情況下行洪的淹沒范圍稱作洪泛區(qū)。而將破堤后可能淹沒的廣大洪泛區(qū)稱為堤防保護區(qū)。此種提法有許多弊病，值得商榷。）《條例》的內(nèi)容包括：

　　1洪泛區(qū)的界定。

　　2洪泛區(qū)洪澇風(fēng)險的界定。

　　3洪泛區(qū)洪澇風(fēng)險的管理，包括防洪管理、工程管理、經(jīng)濟管理、社會管理等。

　　4洪泛區(qū)內(nèi)開展洪水保險的基本原則。

　　5流域機構(gòu)、地方政府、社團、個人在洪泛區(qū)管理中的責(zé)任和權(quán)力。

　　6洪泛區(qū)內(nèi)安全建設(shè)及管理資金的分擔(dān)。

　　鑒于流域管理的作用越來越重要，為保證流域的可持續(xù)發(fā)展，需要開展以流域為單位的國土綜合整治。防洪減災(zāi)也要由單純的水系防洪工程建設(shè)擴大到洪泛區(qū)的減災(zāi)管理。我國現(xiàn)行的流域管理機構(gòu)職能難以勝此重任，因此需要擴大和明確流域機構(gòu)的職能。同時現(xiàn)代流域已不再是封閉的系統(tǒng)，為協(xié)調(diào)流域圈與行政圈、經(jīng)濟圈、供水圈的關(guān)系，需要有《流域管理法》盡快對流域管理機構(gòu)的工作提供法律保障?！读饔蚬芾矸ā窇?yīng)由國家制定，并授權(quán)有關(guān)部門針對各流域的特點，制訂分流域的《補充說明》?！读饔蚬芾矸ā窇?yīng)包括的內(nèi)容有：

　　1流域管理機構(gòu)的地位、性質(zhì)。

　　2流域管理機構(gòu)的職能。

　　3流域國土綜合整治規(guī)劃的制訂。

　　4流域可持續(xù)發(fā)展的基本原則。

　　5流域?qū)I(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，包括農(nóng)、林、水、土等資源發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

　　6流域管理機構(gòu)與流域內(nèi)地方政府的協(xié)調(diào)。

　　7流域管理機構(gòu)與其他流域間的協(xié)調(diào)。

　　8流域管理機構(gòu)的經(jīng)費保障與管理

　　為盡快建立起我國全社會的防洪減災(zāi)保障體系，減少國土對洪澇災(zāi)害的脆弱性，提高國土的安全度，需要通過法規(guī)制定將中央、省市、地方各級政府及社團、個人的職責(zé)和權(quán)限加以明確劃分，使整個社會能共同面對洪澇災(zāi)害，完成各自的使命。這一體系的建立將使我們的社會面對洪水不再是一盤散沙，而成為一支強大的防洪隊伍，那時洪澇災(zāi)害就不再可怕。

　　專家點評：

　　洪水災(zāi)害往往表現(xiàn)異常兇猛，具有巨大的破壞力量。我國過去的防洪搶險工作多注重工程建設(shè)，依賴專業(yè)隊伍和解放軍的力量，忽視了發(fā)動全社會來共同抗御洪水。而全社會的防洪減災(zāi)行動需要用法規(guī)來規(guī)范社會行動，有序地完成防洪減災(zāi)行動。

　?。?）公布我國洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖。

　?。?）制定《洪泛區(qū)管理條例》。

　　（3）制定《流域管理法》。

　　全社會防洪減災(zāi)保障體系與現(xiàn)行防洪保障體系的不同在于：

　?。?）在強調(diào)防洪的同時注重減災(zāi)工作。

　　（2）從單純的河道防洪建設(shè)擴大到洪泛區(qū)的風(fēng)險管理。

　?。?）由單純的專業(yè)隊伍防洪到動員全社會的力量防洪減災(zāi)。

　?。?）全社會由被動地、松散地應(yīng)付洪水到由法律規(guī)范的主動行為。