時評：十三五規(guī)劃研究的變與不變

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同濟(jì)大學(xué)可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長、教授 諸大建

參加上海十三五規(guī)劃編制研討，有一個問題讓人糾結(jié)：要不要提出新的口號或者主線?應(yīng)該提出什么樣的口號與主線?看來規(guī)劃研究在考慮具體問題的時候，需要有一些哲學(xué)和方法論的思考。我的看法是，研制十三五規(guī)劃，有一個變與不變的問題。

所謂不變，是指上海發(fā)展的中長期目標(biāo)應(yīng)該有穩(wěn)定性。從這個角度看，1999年提出要把上海建設(shè)成為現(xiàn)代化國際大都市是符合發(fā)展方向和具有某種定力的。通俗地說，把“現(xiàn)代化國際大都市”八個字拆解成為三個部分，“現(xiàn)代化”對應(yīng)著市域范圍的城市質(zhì)量，“大都市”對應(yīng)著長三角的區(qū)域聯(lián)動，“國際”對應(yīng)著四個中心的城市競爭力建設(shè)。現(xiàn)在討論上海2040和2050，提出建設(shè)成為有影響力的全球城市和科技創(chuàng)新中心城市，我不認(rèn)為與現(xiàn)代化國際大都市要有根本性的目標(biāo)轉(zhuǎn)移。其實，現(xiàn)代化國際大都市是中國式概念，當(dāng)年參加有關(guān)研究，我就指出在國外就是世界城市和全球城市的概念?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)全球城市，我的理解是上海城市發(fā)展指向的精準(zhǔn)化和版本升級，而不是要改變上海城市的總體發(fā)展目標(biāo)。建設(shè)全球城市或者現(xiàn)代化國際大都市不可能有什么終點，始終需要版本升級。因此，這是搞規(guī)劃研究的定力性內(nèi)容。

所謂變，是指實現(xiàn)上海城市發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略需要應(yīng)時而異。這個“時”涉及國內(nèi)、國際、城市本身三個方面的背景變化。就十三五規(guī)劃而言，國內(nèi)背景，有過去30年的高速經(jīng)濟(jì)增長向中高速的新常態(tài)轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的動力，等等;國際背景，有聯(lián)合國后2015年可持續(xù)發(fā)展議程，基于互聯(lián)網(wǎng)的不求所有、但求所用的分享經(jīng)濟(jì)崛起，以及美國的新工業(yè)革命和德國的工業(yè)4.0，等等;上海背景，則有上海各種發(fā)展資源的約束，國家對上海當(dāng)好改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求，等等。因此所謂變，就是要根據(jù)國際國內(nèi)的外部挑戰(zhàn)和機(jī)會，根據(jù)上海自身的優(yōu)勢和劣勢，提出新一輪五年規(guī)劃的戰(zhàn)略思想、行動領(lǐng)域和政策舉措，解決某些制約性的問題，在某些領(lǐng)域有重要突破。而發(fā)展就是圍繞一個長期有定力的目標(biāo)，一個階段、一個階段攻克難題，向目標(biāo)逐步收斂的過程。以上海為例，如果過去的幾輪五年規(guī)劃，圍繞四個中心建設(shè)在經(jīng)濟(jì)維度做了不少功課，那么十三五規(guī)劃的研制，就需要圍繞現(xiàn)代化國際大都市或者全球城市更廣泛的內(nèi)涵，更多地考慮非經(jīng)濟(jì)的社會、環(huán)境、文化、治理等平衡性、整合性的問題。十二五規(guī)劃，上海提出“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”口號，在國內(nèi)一定程度上有率先意義?，F(xiàn)在創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型的概念已經(jīng)普及，上海研制十三五規(guī)劃需要有更深入的思考。例如，上海的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，很大程度上受到空間、土地、能源、環(huán)境等方面的約束，能否進(jìn)一步思考資源約束下的城市綠色創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型等問題，對中國新型城鎮(zhèn)化肯定具有面上的示范意義。

總結(jié)以上兩個方面，可以提出由發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略兩個維度組成的決策矩陣。一般來說，研究城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)和戰(zhàn)略都是老套，肯定沒有意義，起不到凝聚人心、提振人氣的作用;而目標(biāo)和戰(zhàn)略老是變動，并且發(fā)散性地變動，同樣不能對發(fā)展起到推進(jìn)作用。顯然，最好的做法是咬定目標(biāo)不動搖，同時有應(yīng)時而異、精準(zhǔn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。如果上海的每一個五年規(guī)劃，能夠圍繞現(xiàn)代化國際大都市和全球城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點解決幾個重大問題，那么就可以用一種中國式的頂層設(shè)計和堅忍不拔，把上海建設(shè)成為可以代表中國與紐約、倫敦、東京、巴黎PK的全球城市。