成本收益視角下評(píng)估農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城的可行性

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     農(nóng)民工作為中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的一個(gè)特殊利益群體，其子女的社會(huì)需求以及社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)人士的重點(diǎn)關(guān)注。在國(guó)家人口計(jì)生委日前發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2012》中指出，當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)５０％，流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到歷史新高，2011年，我國(guó)流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國(guó)總?cè)丝诘模保罚1]。根據(jù)2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查時(shí)，全國(guó)14周歲及以下流動(dòng)兒童規(guī)模進(jìn)一步增加到1834萬(wàn)人。5年間，流動(dòng)兒童增長(zhǎng)了424萬(wàn)人，增長(zhǎng)30%[2]。

　　近幾年，不斷出現(xiàn)留守兒童、隨遷子女的教育問(wèn)題。因此，社會(huì)上就農(nóng)民工子女的教育該如何解決這一問(wèn)題引起來(lái)的激烈討論。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)民代表大會(huì)特意提出來(lái)戶(hù)籍改革的話(huà)題，之前也有許多在戶(hù)籍管制方面提出見(jiàn)解的學(xué)者，如：丁建國(guó)曾提出我國(guó)現(xiàn)存的戶(hù)籍制度對(duì)農(nóng)民居住和遷徙自由、對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、對(duì)農(nóng)民受教育權(quán)、對(duì)農(nóng)民選舉權(quán)和被選舉權(quán)等都造成了影響，在農(nóng)民工子女教育問(wèn)題上提出了將戶(hù)籍制度與受教育權(quán)相分離的建議[3]。這一想法獲得了眾多關(guān)注因戶(hù)籍給流動(dòng)人口帶來(lái)不便的學(xué)者的支持，它不僅較全面的分析了我國(guó)現(xiàn)存的戶(hù)籍制度對(duì)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的不便，還指出了它已經(jīng)不適應(yīng)改革開(kāi)放30年后的中國(guó)，也讓我們認(rèn)識(shí)到戶(hù)籍改革的迫切性與重要性。

　　雖然，有許多學(xué)者都提出戶(hù)籍改革是解決農(nóng)民工子女教育難題的一個(gè)辦法，并且有的學(xué)者還提出了如何進(jìn)行戶(hù)籍改革方法，但是，他們忽略了戶(hù)籍改革所涉及的利益群體是持什么樣的態(tài)度。從近幾年的戶(hù)籍改革動(dòng)態(tài)看，中央政府是支持戶(hù)籍改革的，現(xiàn)在這項(xiàng)改革的難點(diǎn)在于人口流入地大省的阻礙。因此，本文雖然同樣從戶(hù)籍制度的視角出發(fā)，但運(yùn)用了成本收益原理，分析農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城給流入地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，用以證明農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城是解決當(dāng)前農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的一個(gè)出路。

　　1.文獻(xiàn)綜述

　　2003年9月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作意見(jiàn)》。2006 年 6 月 29 日新修訂的中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法第十二條。2008年，中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金8.6億元， 2009年，中央財(cái)政安排免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)資金31.7億元同時(shí)，進(jìn)一步加大支持力度，安排專(zhuān)項(xiàng)資金20億元，用于對(duì)接受進(jìn)城務(wù)工人員子女的城市學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件。2010年中央財(cái)政進(jìn)一步加大投入力度，免除了農(nóng)民工子女城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，在《關(guān)于2011年中央決算的報(bào)告》中，免除了2900萬(wàn)名城市義務(wù)教育學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，支持1167萬(wàn)名農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育。

　　雖然，近年來(lái)國(guó)家在農(nóng)民工子女問(wèn)題上出臺(tái)了許多有利于保障其受教育權(quán)益的政策，但由于多種社會(huì)因素如：戶(hù)籍管制,農(nóng)民工子女受教育的雙重困境并沒(méi)有尋找到好的出路。

　　中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院副院長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系主任李路路在《農(nóng)民工——中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)社會(huì)分析》中指出阻止流動(dòng)人口成為永久性居民的潛在原因之一是：城市不能因此不愿在財(cái)政上為不斷增長(zhǎng)的流動(dòng)人口提供城市的“特權(quán)”如果這樣做的話(huà)，將有可能要按比例縮減城市居民區(qū)的“特權(quán)”[4]。這就應(yīng)正了為什么從2001年國(guó)務(wù)院戶(hù)籍改革文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，都提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶(hù)籍制度，但是落實(shí)不好，究其原因就在于一些地方政府的反對(duì)?！段覈?guó)農(nóng)民工工作“十二五”發(fā)展規(guī)劃研究》課題組（2010年）發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工子女在城市就學(xué)遇到的最大困難時(shí)學(xué)費(fèi)高、負(fù)擔(dān)重，其次是沒(méi)城市戶(hù)口、升學(xué)困難，分別占了36%和27.6%。

　　有許多學(xué)者都看到戶(hù)籍制度是造成農(nóng)民工子女進(jìn)城入學(xué)難的重要原因也提出了許多解決辦法。章輝美（2006年）建議制定全國(guó)統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)籍卡，做到卡隨人走，人流卡流；何家理（2008年）指出政府應(yīng)該實(shí)行“義務(wù)教育補(bǔ)助卡”制度，改“戶(hù)籍地入學(xué)”為“居住地入學(xué)”；宋文珍（2009年）應(yīng)該建立以常住人口為服務(wù)對(duì)象的管理模式和適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型社會(huì)資源配置方式；李光蘭（2012年）提出解決農(nóng)民工子女教育問(wèn)題必須改革戶(hù)籍制度，建立城鄉(xiāng)一體化；也有許多學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析你農(nóng)民工問(wèn)題，如張光宇（2005年）用模型證明了農(nóng)民工外出是收益大于成本的；范紅忠（2006年）提到農(nóng)民工進(jìn)城雖然會(huì)給轉(zhuǎn)入地帶來(lái)不小顯性成本，但同樣會(huì)帶來(lái)巨大地機(jī)會(huì)成本及隱性成本。

　　上訴學(xué)者的論點(diǎn)對(duì)于解決農(nóng)民工子女教育都具有一定的參考價(jià)值，但沒(méi)有具體的給出戶(hù)籍入城的成本到底是什么、包括哪些方面、是不是收益大于其成本、能不能讓轉(zhuǎn)入地的領(lǐng)導(dǎo)欣然接受這些入城的農(nóng)民工子女。因此，本文從多個(gè)利益主體的角度出發(fā)，在解決農(nóng)民工子女戶(hù)籍問(wèn)題的同時(shí)不僅了考慮農(nóng)民工及其子女的利益，還權(quán)衡了流出地、流入地在解決過(guò)程中所獲得的利弊，用有力的理論證明農(nóng)民工子女戶(hù)籍落戶(hù)城市對(duì)推動(dòng)現(xiàn)階段我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是利大于弊的。

　　2.成本收益的應(yīng)用

　　A.定義介紹

　　成本收益分析一般指通過(guò)權(quán)衡收益與成本來(lái)評(píng)價(jià)公共項(xiàng)目可取性的一種系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)分析方法。它不同于從個(gè)別企業(yè)角度出發(fā)的投資贏利分析，而是從公共項(xiàng)目對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響來(lái)進(jìn)行考慮，它還需要分析那些不具有市場(chǎng)價(jià)格的收益和成本，而對(duì)那些被市場(chǎng)價(jià)格歪曲了的收益和成本則要進(jìn)行“還原”[5]。

　　B.具體分析

　　成本。戶(hù)籍改革一直不能推行的主要原因是，轉(zhuǎn)入地政府不愿支付因新進(jìn)入的人口而增加的政府支出，以及當(dāng)?shù)爻鞘芯用癫辉阜窒砥洮F(xiàn)有的城市資源。政府方面：如果大量的常住農(nóng)民工子女戶(hù)籍轉(zhuǎn)入城市則會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕逃Y源帶來(lái)緊缺，這就意味著會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕逃块T(mén)如何分配現(xiàn)有教育資源方面帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)，也會(huì)增加政府在城市管理及基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)方面的財(cái)政支出。社科院藍(lán)皮書(shū)指出，今后20年內(nèi)，中國(guó)將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，為此至少需要40萬(wàn)億至50萬(wàn)億元的成本[6]，也是農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城所帶來(lái)的顯性成本，同樣是流入地政府為什么不積極實(shí)施國(guó)家戶(hù)籍改革政策的核心原因。當(dāng)?shù)貙W(xué)生方面：在中國(guó)當(dāng)前的教育體系下，戶(hù)籍進(jìn)城的農(nóng)民工子女會(huì)在升學(xué)方面給他們帶來(lái)巨大壓力，而且會(huì)同時(shí)減少他們進(jìn)入理想學(xué)校的機(jī)會(huì)。當(dāng)?shù)厣鐣?huì)居民方面：農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城也就意味著其父母會(huì)隨其進(jìn)城，增加了當(dāng)?shù)氐木幼∪丝冢s減了其享受現(xiàn)有公共設(shè)施，減少了他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，加大了其城市環(huán)境壓力。學(xué)生和居民方面的原因是農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城給當(dāng)?shù)貛?lái)的隱性成本，現(xiàn)在就把上訴的原因當(dāng)成是農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城給當(dāng)?shù)卣⒕用袼鶐?lái)的成本（用C表示），C=顯性成本+隱性成本。

　　收益。相反戶(hù)籍入城給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)所帶來(lái)的收益(用S表示)有：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組研究發(fā)現(xiàn)，每年多“市民化”1000 萬(wàn)人口，可使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高約1個(gè)百分點(diǎn)[7]，這對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市來(lái)說(shuō)完全是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)再上一個(gè)臺(tái)階的有利政策,也是一個(gè)顯性的收益。農(nóng)民工子女的戶(hù)籍入城后其就學(xué)會(huì)比眼下容易，其花費(fèi)的也能少很多，就會(huì)增加他們的入學(xué)機(jī)會(huì)，從另一方面來(lái)看，就是減少了當(dāng)?shù)厮^的一些問(wèn)題兒童，減少了不安定因素；伴隨著比第一代農(nóng)民工在教育、技能等綜合素質(zhì)明顯提升的第二代農(nóng)民工不斷涌入城市的潮流，農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城的政策會(huì)給轉(zhuǎn)入地帶來(lái)大量的勞動(dòng)力，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)注入一股新的動(dòng)力。如果把以上幾點(diǎn)當(dāng)做戶(hù)籍入城給轉(zhuǎn)入地帶來(lái)的顯性收益，那么其在人才、科技與文化上給當(dāng)?shù)卣畮?lái)的長(zhǎng)期的不可估量的隱形收益則在轉(zhuǎn)入地成本收益上起決定性作用。

　　雖然，農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城在短時(shí)間內(nèi)會(huì)造成當(dāng)?shù)亟逃Y源的壓力或緊缺，但是，其在后期給該城市帶來(lái)的效益是不能用金錢(qián)來(lái)衡量的。這一政策會(huì)給轉(zhuǎn)入地的教育帶來(lái)一次轉(zhuǎn)機(jī)，而在有限的教育資源的競(jìng)爭(zhēng)壓力下會(huì)刺激受教育的學(xué)生，給他們帶來(lái)學(xué)習(xí)的激情，并給當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)大批的人才，繼而會(huì)帶來(lái)科技方面的創(chuàng)新與進(jìn)步，這樣就會(huì)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一大批高素質(zhì)、高技能的勞動(dòng)力。這就類(lèi)似管理中“滾雪球”的原理，到最后這一政策所帶來(lái)的收益一定會(huì)是:

　　長(zhǎng)期：S>C

　　短期：S

　　這說(shuō)明農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城的長(zhǎng)期收益是大于它的長(zhǎng)期成本的，既該政策會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮?lái)好處，現(xiàn)在要解決的就是，針對(duì)該政策給轉(zhuǎn)入地短期造成的不便與困難，該如何來(lái)解決或降低短期成本。本文從以下幾個(gè)方面提出來(lái)建議：

　　3.解決短期成本大于收益的對(duì)策

　　在入城條件上可以稍加嚴(yán)格一些。如農(nóng)民工需在該城市工作3年以上，其子女才可以享有自愿將其戶(hù)籍遷入當(dāng)?shù)氐恼?，這樣就可以把教育部門(mén)及政府管理的壓力分解到以后的每年中。而且還可以與流出地進(jìn)行溝通，如每接受一名流出地的義務(wù)教育生，流出地要承擔(dān)20%—30%不等的教育經(jīng)費(fèi)，這樣不僅減輕了戶(hù)籍流入地政府的財(cái)政緊張問(wèn)題，還可以有效的發(fā)揮流出地在在“兩為主”政策中的輔助作用。雖然，目前大多數(shù)人口流出地多為農(nóng)民占多數(shù)的省份，財(cái)政方面與流入地有一些差距，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城后會(huì)騰出部分長(zhǎng)期荒廢或未能有效利用的土地。當(dāng)?shù)卣梢猿浞掷眠@一部分土地，將其進(jìn)行整合向大農(nóng)場(chǎng)的方向發(fā)展，這也符合了我國(guó)近些年的土地改革大方向。因此，讓農(nóng)民工子女戶(hù)籍流出地承擔(dān)20%—30%的教育成本是可行的。

　　中央政府對(duì)放寬戶(hù)籍管制的省會(huì)補(bǔ)助撥款。流入地政府在戶(hù)籍改革上的阻礙態(tài)度主要就是因?yàn)楦母锝o當(dāng)?shù)卣畮?lái)的成本太高，中國(guó)社科院發(fā)布的藍(lán)皮書(shū)指出，今后20年內(nèi)，中國(guó)將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，為此至少需要40萬(wàn)億-50萬(wàn)億元的成本。這么大的成本，對(duì)于流入地政府來(lái)說(shuō)肯定也不會(huì)一次拿出這么多的財(cái)政支出到戶(hù)籍改革上。如果中央財(cái)政給農(nóng)民工子女戶(hù)籍流入地政府每人次20%—30%的教育補(bǔ)貼，這樣農(nóng)民工子女戶(hù)籍改革的財(cái)政負(fù)擔(dān)就是，流出地、流入地與中央財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，這相對(duì)于只讓流入地政府承擔(dān)改的的經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)，更能讓流入地政府接受，也更加容易推行戶(hù)籍改革制度。

　　完善我國(guó)當(dāng)前的教育制度。當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城主要是因?yàn)椋覈?guó)的教育進(jìn)階制度在戶(hù)籍方面對(duì)于本省的學(xué)子有“福利”。如果農(nóng)民工子女的戶(hù)籍入城得到實(shí)施，就會(huì)縮小當(dāng)?shù)貙W(xué)子進(jìn)階的機(jī)會(huì)，加大了本省學(xué)子的考試壓力，既相對(duì)的削減了當(dāng)?shù)貙W(xué)子進(jìn)行高級(jí)教育的“特權(quán)”。為了減少這種偏見(jiàn)，需要我國(guó)對(duì)教育制度進(jìn)行改進(jìn)，在高等教育上不再拿戶(hù)籍說(shuō)事，并且要鼓勵(lì)學(xué)生創(chuàng)新，而不只是死背書(shū)；從道德、體育等多方面來(lái)考核學(xué)生，而不只以成績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，這可以減小學(xué)生的升學(xué)壓力。

　　加大力度實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)能力培訓(xùn)。當(dāng)今的流動(dòng)人口主要以第二代農(nóng)民工為主體，這部分勞動(dòng)力在接受的教育、學(xué)習(xí)等綜合素質(zhì)能力上，相較于其父輩有很大的提高。流入地政府可以對(duì)這部分人群進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，這樣不但使他們的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值得到了提升，還減輕了當(dāng)?shù)卣耐鈦?lái)人口管理成本，減少了城市的不安定因素。并且，由于其子女的戶(hù)籍已經(jīng)是當(dāng)?shù)氐牧?，這有利于留住在當(dāng)?shù)亟邮芘嘤?xùn)的人才，給當(dāng)?shù)貛?lái)人才收益。

　　五、結(jié)論

　　綜上所訴，農(nóng)民工子女戶(hù)籍入城是我國(guó)城市化過(guò)程中必須要解決的一個(gè)問(wèn)題。在解決過(guò)程中肯定會(huì)牽動(dòng)多方利益，這就要求地級(jí)市政府，中央政府，戶(hù)籍流出地，戶(hù)籍流入地等方面協(xié)調(diào)一致，在目前的形勢(shì)下主要就是做好流入地政府的工作，讓其樂(lè)意接受這些農(nóng)民工子女在當(dāng)?shù)亟邮芙逃?。中央政府及流出地在?hù)籍改革上不僅要有支持的態(tài)度，更要有實(shí)際的行動(dòng)去幫助流入地安排好進(jìn)城的這部分人口。

　　參考文獻(xiàn)

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