在建設用地只征不轉方式下黃河下游近期防洪工程建設與管理存在問題及建議

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在建設用地“只征不轉”方式下
黃河下游近期防洪工程建設與管理存在問題及建議
 
范云峰1 王長梅2 范振雷3
（1、2.河南 鄭州450003；3.河南新鄉(xiāng)453002 ）
摘要：去年年底，國家發(fā)改委關于“黃河下游近期防洪工程可研報告的批復”中提出，淤背區(qū)工程建設用地采用“只征不轉”方式。針對這種新型的建設用地征收方式如何順利實施的問題，筆者從黃河下游防洪工程建設用地以往的“又轉又轉”方式下的“先征后轉”、“先轉后征” 及“先用后辦（手續(xù)）”等形式的實際出發(fā)，借鑒目前國內(nèi)建設用地“只征不轉”方式不斷探索的實踐經(jīng)驗，提出了該期工程建設用地征收和建后管理中應注意的問題及建議，望能夠對本期工程建設與管理工作有些益處。
  關鍵詞：黃河下游防洪工程 建設用地只征不轉 存在問題 建議
 
1  黃河下游防洪工程建設用地征收現(xiàn)狀及淤背區(qū)土地“只征不轉”方式的提出背景和要求
1.1 黃河下游防洪工程建設用地征收現(xiàn)狀及存在的突出的問題
黃河下游防洪工程屬于社會公益性的大中型水利工程，其工程建設用地征地補償、移民安置工作具有量大、線長，涉及地域多和被征收土地農(nóng)民多等特征。其工程建設征地補償和移民安置問題，一直是困擾著工程建設順利實施的不利因素。在我國改革開放前，集體土地歸當?shù)厣a(chǎn)大隊管理，黃河防洪工程建設征收土地工作往往作為政治任務，依靠當?shù)卣姓侄尾扇?ldquo;又征又轉”方式的“先征后轉”、“先轉后征”等辦法解決，征地賠償和移民安置標準也較低。98年“三江大水”后，國家加大了黃河干堤治理工程建設投資，征地賠償和移民安置采用 “先用后辦（手續(xù)）”（“又征又轉”方式的特殊形式）措施，為按期完成工程建設任務創(chuàng)造了一些條件，但也存在征地補償和移民安置標準低、方式單一，出現(xiàn)被征地農(nóng)民移民安置遺留問題多等狀況。2006年國務院頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》后，提高了征地補償和移民安置費用標準，明確了移民安置的后期扶持政策，為確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低提供了一定的條件。近幾年來，隨著黃河下游標準化堤防建設的逐步推進，工程建設用地供需矛盾日漸突出，一方面為確保黃河下游防洪安全，需要進行防洪工程建設要占用較大數(shù)量耕地；另一方面沿黃地區(qū)農(nóng)民人均耕地少，需要大力加強對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地尤其是耕地的保護。
1.2 淤背區(qū)土地“只征不轉”方式的提出背景及要求
為落實土地利用和耕地保護的基本國策，保障國家18億畝耕地紅線不被突破，確保國家糧食安全，2011年6月中國國際咨詢公司在對《黃河下游近期防洪工程建設可行性研究報告》（以下簡稱近期可研）項目評估時，針對黃河下游防洪項目放淤固堤工程占地較多的具體情況，考慮到近年來國家采取的更嚴格的耕地保護政策，結合項目區(qū)優(yōu)越的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及耕地資源緊缺的現(xiàn)實條件，提出了將淤背區(qū)土地恢復為農(nóng)業(yè)用地的方案，即放淤固堤淤背區(qū)永久占地，由國家按照現(xiàn)行的征地補償標準征收，但土地用途性質不變，在淤背工程完成后，建設單位采取對淤背區(qū)土地進行土壤改良，輔以必要的灌排措施，對淤背區(qū)土地進行復墾，仍作為耕地使用，并使復墾后的耕地不減少、質量不降低，土地復墾費列入建設項目總投資，建設單位不再繳納耕地占用稅和耕地開墾費。淤背區(qū)作為黃河堤防工程的重要組織部分，由縣級黃河主管部門（建后管理單位，以下簡稱縣河務局）按照黃河防洪工程的管理要求，對淤背區(qū)土地進行統(tǒng)一管理；淤背區(qū)耕地方式，由縣河局與當?shù)卣畢f(xié)商確定；土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。對此，在去年年底國家發(fā)改委在批復近期可研時指出，放淤固堤項目建設用地實行“只征不轉”的方式，即，只將所需工程建設用地的土地所有權由集體土地轉變?yōu)槿袼?，但不轉變土地用途性質。
2 近期可研批復情況及目前國內(nèi)建設用地“只征不轉”方式的探索實踐情況
2.1近期可研批復情況
本期工程建設范圍涉及黃河干流下游河南省孟津縣白鶴至山東省墾利縣漁洼河段、東平湖滯洪區(qū)及沁河下游河段工程涉及河南、山東兩省沿黃15個地（市）。工程內(nèi)容包括黃河下游干流放淤固堤120.676公里、臨河修筑新堤15.004公里、新修堤防截滲墻5.134公里，干流堤頂幫寬加178.262公里、防浪林26.921公里，以及險工改建加固、控導工程改建加固等。批復中指出，根據(jù)國土資源部預審意見該期工程擬用地總面積1103.09公頃，其中農(nóng)用地686.1公頃（耕地557.3公頃）；項目實施要盡量減少工程永久占地數(shù)量，尤其是放淤固堤、堤防幫寬加固項目要采取綜合措施對占用土地進行復墾，經(jīng)國土、農(nóng)業(yè)部門驗收合規(guī)后，仍作為耕地使用確保復墾后的耕地數(shù)量、質量不降低，項目法人要及時辦理用地手續(xù)，盡快由縣河務局與當?shù)卣畢f(xié)商確定耕種方式，淤背區(qū)土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。
2.2目前國內(nèi)建設用地“只征不轉”方式的探索實踐情況
工程建設用地實行“只征不轉”方式，是在我國實行土地用途管理制度，嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地中采取的對基本農(nóng)田實施特殊保護的新舉措，但在目前該項措施具體怎樣操作，國家土地管理法規(guī)政策中還沒有明確規(guī)定。對此，在十一五期間有些?。ㄊ校┑貐^(qū)曾進行過一些有益的探索實踐，如，2011年湖北省武漢市在國土資源部“惠民生促進科學發(fā)展 守紅線堅持數(shù)質并重” 為主題的“雙保工程行動”中，對城市公園、城市綠帶（綠心）以及重金屬中、輕度污染范圍內(nèi)的生態(tài)修復，在完成耕地補充后，采取“只征不轉”方式辦理土地征收審批，只對建筑物占地部分組織農(nóng)用地轉用報批資料上報國務院審批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性質；云南省楚雄州在旅游開發(fā)項目中，考慮到該項目占用土地較小，采取征收、租用或只征不轉等方式辦理用地手續(xù)；重慶市在農(nóng)村中小水電開發(fā)項目中，通過土地儲備、用地只征不轉、稅費減免等優(yōu)惠政策，大力實施農(nóng)村水電工程建設，等等。另據(jù)了解，今年國土資源部首次批準廣州市萬畝果園濕地保護區(qū)土地征收方案，國土資源部此次共批復廣州市征收農(nóng)民集體所有農(nóng)用地790公頃，其中耕地43公頃、園地684公頃、其他農(nóng)用地63公頃。此次廣州市萬畝果園征地采取“只征不轉”的方式，為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設用地依法定權限按原用途征收為國有，不占用廣州市建設用地規(guī)模和年度土地利用計劃指標。這一方式尚屬全國首創(chuàng)，既有利于加強對中心城市生態(tài)綠地的保護，又有效地解決特大城市中心城區(qū)用地規(guī)模不足的難題。