黃河上中游地區(qū)“個體承包”治理“四荒”的特點、問題及對策

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[關鍵詞]個體承包；水土保持；“四荒”治理；黃河上中游
[摘要]對黃河上中游7?。▍^(qū)）“四荒”治理新老承包戶的調(diào)查表明，“個體承包”的生命力依然十分強大，并呈多元化發(fā)展態(tài)勢，開發(fā)性治理“四荒”的新“個體承包”戶呈現(xiàn)出投資大、規(guī)?；_發(fā)的趨勢，各地對“個體承包”治理“四荒”的管理已趨于完善；當前由于認識障礙等，政府部門及業(yè)務部門的管理主動性減弱，管理工作與政策落實到位差，“個體承包”發(fā)展勢頭有所減緩。發(fā)展對策是，強化政府行為和責任意識加強宣傳、指導和管理服務，列專項資金予以扶持，規(guī)范操作行為，因地制宜進行推廣。
[中圖分類號]S157；F301.2   [文獻標識碼]C   [文章編號] 1000-0941（2000）11-0004-02
 
改革開放以來，“個體承包”治理“四荒 ”績效顯著，不僅成為山區(qū)群眾治理水土流失、改善生產(chǎn)和生存條件勞動致富的一種重要形式，而且成為深化農(nóng)村經(jīng)濟改革的一個重要組成部分。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施，繼續(xù)有效地推廣“個體承包”治理“四荒”，已成為區(qū)域水土保持生態(tài)環(huán)境建設的一個重要內(nèi)容。
 
1  “個體承包”治理“四荒”的發(fā)展特點
 
通過對黃河上中游地區(qū)7?。▍^(qū)）“四荒”治理新老承包戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“個體承包”治理“四荒”呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點和趨勢。從整體來看，東部地區(qū)比西部地區(qū)發(fā)展快，立地條件和經(jīng)濟條件的區(qū)域發(fā)展較好，政府重視的地區(qū)發(fā)展較好，人口密度在80~150人/km2的區(qū)域發(fā)展較好。具體來講，有以下特點。
1.1  “個體承包”的生命力依然十分強大
十多年來，無論政府重視程度的高低、管理歸屬的變化、經(jīng)濟發(fā)展的沖擊、治理難度的大小和治理效益的高低，老承包戶依然十幾年如一日進行著艱苦治理和開發(fā)，新承包戶的治理開發(fā)也在不斷發(fā)展，“個體承包”治理“四荒”表現(xiàn)出一種始終不渝、鍥而不舍的頑強生命力。內(nèi)蒙古準格爾旗年高八旬的陳元生，兒子為自治區(qū)教育廳副廳長，因舍不下十多年的治理成果，至今仍堅持獨居窮山僻壤治理不止，承包面積由33hm2擴大到200km2。許多老承包戶有的子承父業(yè)，繼續(xù)治理不動搖，有的面對新的經(jīng)濟形勢，制定了新的開發(fā)治理計劃，有的還在不斷擴大承包面積，提高治理成效。近幾年，雖然治理難度不斷加大、市場經(jīng)濟沖擊激烈，“個體承包”的發(fā)展仍不間斷。這些都說明了山區(qū)農(nóng)民對土地的深厚感情、對國家戶包政策的堅信不疑和對幸福生活的執(zhí)著追求。他們從承包地的治理開發(fā)中得到了實惠，看到了希望，堅定了信心，并不因一時收益小或遇到困難挫折而灰心。實踐證明，“個體承包”治理“四荒”在山區(qū)農(nóng)村有著強大的生命力和廣闊的發(fā)展前景。
1.2  “個體承包”呈多元化發(fā)展態(tài)勢
區(qū)域“個體承包”治理“四荒”的形式已由單純的戶包發(fā)展為戶包、租賃、股份合作、拍賣等多種形式并存，承包主體也由個體農(nóng)戶發(fā)展為農(nóng)民、工人、干部、事業(yè)單位、祔團體企業(yè)等多種成分并存。據(jù)統(tǒng)計，黃河上中游地區(qū)通過戶包、租賃、股份合作和拍賣四種形式，共出讓“四荒”地使用權總面積達6.1萬km2，其中拍賣面積1.5km2，承包面積3.6萬km2，租賃面積0.9萬km2，股份合作經(jīng)營0.1萬km2；參與農(nóng)戶135萬戶（其中購買使用權的農(nóng)戶約30萬戶），機關企事業(yè)單位1200多家，城鎮(zhèn)居民數(shù)千戶，已收回拍賣獎金2.4億元。
1.3   “個體承包”的運作管理趨于完善
各地都 十分重視對“個體承包”治理“四荒”的管理，大多數(shù)地方都 明確了管理歸屬，成立了管理機構，制定了管理辦法，規(guī)范了運作程序。在實踐中總結、制定了與各級領導政績、稅收、計劃生育、宅基地等掛鉤的一系列行之有效、足以調(diào)動廣大群眾治理“四荒”積極性的憂惠政策，確定了“摸底清查，廣泛宣傳，界定范圍，明確估價，公開拍賣，公平競爭，簽訂合同，中介公證政府蓋章，造冊建檔”的運作程序，明確了拍賣資金“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’”、“村有鄉(xiāng)管”、“集中統(tǒng)管，專項使用”等管理原則和方式，不同程度地保護和促進了“個體承包”治理“四荒”的發(fā)展。
1.4  開發(fā)性治理“四荒”成為“個體承包”的主旋律
80年代初期率先承包治理“四荒”的70多個老承包戶，有20%得益于“四荒”治理實現(xiàn)脫貧致富，治理開發(fā)年收入超過萬元的占30%。90年代中期以后發(fā)展的新承包戶，80%以上都嘗到了治理開發(fā)“四荒”的甜頭年收益均在萬元以上，多者達數(shù)十萬元。新承包戶都 注重了開發(fā)性治理，注重了新的農(nóng)業(yè)科學技術的引進，實施高產(chǎn)值農(nóng)林副產(chǎn)品的開發(fā)利用。
1.5  新“個體承包”戶呈現(xiàn)投資大、規(guī)模大的發(fā)展趨勢
90年代中期以后的新承包戶，承包面積多在數(shù)百畝以上，高的達數(shù)萬畝，治理開發(fā)投入少則數(shù)萬元，多則上百萬，呈現(xiàn)出治理投資大、規(guī)模大的發(fā)展趨勢，山水田林路綜合治理程度高，注重了治理開發(fā)的經(jīng)濟效益，規(guī)?；_發(fā)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的“現(xiàn)代農(nóng)莊”模式已在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中顯露頭角。如西安興昌牧工商公司總經(jīng)理劉世杰，1995年在延川縣一次買斷1000hm2土地的30年使用權，投資550萬元，建水澆地40hm2、優(yōu)質(zhì)富士果園133hm2，退耕種草733hm2，形成了農(nóng)牧商一體化、產(chǎn)供銷一條龍的農(nóng)業(yè)開發(fā)基地。
 2  “個體承包”治理“四荒”發(fā)展中存在的問題
 （1）“個體承包”勢頭有所減緩，呈“總體下降，局部略有發(fā)展”的趨勢。80年代的承包者存留下來的不多，90年代參與承包者基體保存但占農(nóng)戶比例較小。“四荒”地治理投入多、難度大、效益低、見效慢和新的致富門路增多的現(xiàn)實狀況，使農(nóng)村勞動力投入“四荒”地治理開發(fā)的積極性減弱，80年代轟轟烈烈、千家萬戶爭相承包治理千溝萬壑的局面已很少見，只有在立地條件較好、政府比較重視、國家或?。▍^(qū)）水土保持重點治理區(qū)內(nèi)還不時有新的“個體承包”治理“四荒”高潮出現(xiàn)。
（2）政府及業(yè)務部門的主動性呈降溫局面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90年代以來，體現(xiàn)政府領導重視“個體承包”治理“四荒”的行為越來越少，政府領導干部下鄉(xiāng)檢查、調(diào)研少了，“個體承包”中存在的許多問題得不到及時解決；各類形式的宣傳、文件少了，群眾對黨的政策、政府的態(tài)度“吃不準，摸不透”，包或不包的思想難以定位；年度檢查、經(jīng)驗交流會、表彰會少了，好的經(jīng)驗、技術、方法得不到及時推廣。體現(xiàn)業(yè)務部門管理服務的各種形式的扶持、技術服務、規(guī)劃指導、信息提供也少了，管理流于形式，缺乏主動性，使大多數(shù)個體承包戶處于盲目治理、低層次開發(fā)和管單再生產(chǎn)的經(jīng)營狀態(tài)。
（3）管理工作松懈，政策落實到位差。許多地方存在買而不治、治而不力的占地盤現(xiàn)象，甚至有部分購荒者只顧眼前利益，借治理之名，行開荒之實，造成了新的水土流失。有些地方對拍賣資金管理不規(guī)范，損害了拍賣的的嚴肅性，影響了群眾的積極性。許多地方只管拍賣收錢，不管規(guī)劃服務，形成“政府為收錢而拍賣，群眾為開荒而交錢”的不良局面，還有一些地方“一賣了之”，實難實現(xiàn)有效治理“四荒”的目的。在“四荒”范圍的界定上，有的地方甚至發(fā)生將國有資產(chǎn)、林場混同拍賣現(xiàn)象，影響了“四荒”拍賣工作的正常、健康發(fā)展。國務院兩次文件規(guī)定的歸口管理職責不同，政策不連續(xù)、責任不明確、界限不清晰，原定政策無人去落實，使群眾戶包積極性減退。
（4）缺乏必要的專項扶持經(jīng)費。各地均沒有扶持“個體承包”的專項經(jīng)費，業(yè)務部門沒有積極性，對承包戶難以進行必要的扶持，本該由國家或集體支付的水、電、路等基礎設施的投入，而由承包戶來承擔，制約了“個體承包”治理“四荒”的發(fā)展。
 3  發(fā)展對策
 3.1  強化政府行為和責任意識
    “四荒”地治理開發(fā)是國土整治的一項重要內(nèi)容，不僅涉及到區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，也事關農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，若沒有政府的協(xié)調(diào)組織與決策，就很難付諸實施。因此，各地政府要把“四荒”地的治理開發(fā)納入重要議事日程，明確“個體承包”治理“四荒”的管理歸屬，積極推廣與領導政績掛鉤、與業(yè)務部門成績掛鉤的成功經(jīng)驗，明確責任，責權結合，真正將黨的政策落到實處。
3.2  加強宣傳指導和管理服務
繼續(xù)長期深入宣傳發(fā)動，真正把政府的政策交到農(nóng)民手中，使農(nóng)民群眾真正理解政策、掌握政策、積極響應政策，自覺地投身于“四荒”治理。各地對“四荒”治理的管理要明確主管部門不能誰都管其實誰也不管。管理要深入實際，幫助承包戶解決問題，不能只是統(tǒng)計管理、形式管理、名義管理。要通過經(jīng)驗交流、表彰先進等形式來宣傳黨和政府的政策，體現(xiàn)政府重視的明確態(tài)度，給群眾一個放心。
3.3  “個體承包”治理“四荒”的推廣要因地制宜
    黃河上中游地區(qū)各地自然條件和社經(jīng)情況差異很大，實施“個體承包”治理“四荒”應因地制宜，分類指導。在人多地少地區(qū)和人少地多地區(qū)，均不宜全面推廣“四荒”拍賣治理開發(fā)，僅可對條件較好地域進行適可拍賣關人多地少地區(qū)，人地矛盾比較突出，“四荒”面積相對較少，原有荒地植被也相對較好，大面積治理開發(fā)“四荒”易造成開荒，形成新的水土流失。在人少地多地區(qū)，立地條件相對惡劣，“四荒”面積大、治理難度也大，應首先組織農(nóng)民搞好現(xiàn)有坡耕地的退耕還林還草工作和發(fā)展庭院經(jīng)濟、鼓勵、引導農(nóng)民將有限的投入用于基本農(nóng)田建設、管理及農(nóng)業(yè)科技的推廣應用，提高農(nóng)民收入水平，對大面積的“四荒”地以集體治理和封育為主。
3.4  政策扶持要到位，操作應規(guī)范
    政策是政府的思想體現(xiàn)，扶持是否到位表明了政府支持力度的大小，操作是否規(guī)范直接影響著群眾對政府的信任程度和參與的積極性。政策扶持到位主要是指政府的政策要隨社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民的思想變化而變，要制定在稅收、計劃生育、宅基地、貸款、資金扶持等方面真正對農(nóng)民有吸引力、有促進性的優(yōu)惠政策，連續(xù)執(zhí)行，定期檢查，落到實處。操作規(guī)范不僅是政府行為對社會的一種公開展現(xiàn)，同時也是群眾的“四荒”治理行為得到社會公認的一種形式，因此各地在操作上要嚴格制定原則、規(guī)范操作程序、公開公平公正，禁止暗箱操作等不公平行為。對“四荒”承包資金的管理也要制定原則，嚴格監(jiān)管，真正做到“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’。
3.5  列專項扶持資金
隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，國家用于水土保持生態(tài)環(huán)境建設的投資越來越多，這些投資除用于必要的治理、示范外，還應列專項資金用于引導、扶持“個體承包”治理“四荒”。河南省三門峽市政府規(guī)定，市級財政每年從安排的支農(nóng)資金中拿出30~50萬元，采取以獎代補的形式支持“四荒”開發(fā)治理，各縣（市、區(qū)）每 年也要拿出一定數(shù)量的資金支持“四荒”開發(fā)項目，從而使三門峽市“個體承包”治理“四荒”，成效顯著，在全流域處于先進行列。各地政府應借鑒此經(jīng)驗，多方籌措資金，專項管理，用于扶持、支持“個體承包”治理“四荒”，這樣才能真正調(diào)動群眾放開手腳積極承包的積極性。