城市垃圾處理產業(yè)化的現狀和對策

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簡介： 幾年來，全國不少城市環(huán)衛(wèi)部門在城市垃圾回收、運輸和處理方面投入了大量人力、物力和財力，城市垃圾處理工作取得了長足的進展。但發(fā)展速度較慢、垃圾處理技術落后，尤其是運行經費的欠缺，垃圾包圍城市、垃圾污染城市的現象仍十分普遍。已建的垃圾處理設施相當部分是簡易填埋，不能做到及時覆蓋；不具備完善的滲濾液收集和有效處理的設施，填埋氣體未加收集和利用，二次污染現象嚴重。垃圾焚燒處理技術和設備良莠不齊，部分焚燒廠煙氣處理和監(jiān)測達不到環(huán)保要求，產生的飛灰等危險廢物尚未做到安全填埋，可能產生的環(huán)境污染已經成為社會關注的焦點問題。
關鍵字：城市垃圾 垃圾處理 環(huán)境污染

我國是世界上垃圾包袱最重的國家，人均每年垃圾產量440公斤。2000年、2001年，我國城市生活垃圾產生量分別為1.18、1.35億噸/年，城市歷年的垃圾堆存量高達66億噸，侵占35億多平方米的土地，已有2/3的大中城市被垃圾包圍，有1/4的城市不得不把解決垃圾危機的途徑延伸到鄉(xiāng)村。尤其是城市垃圾的二次污染，導致城鄉(xiāng)結合帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化。并且，城市垃圾產生量在不斷增長，近年來年增長速度達到5-8%。

一、 目前我國及杭州市垃圾處理現狀

近幾年來，全國不少城市環(huán)衛(wèi)部門在城市垃圾回收、運輸和處理方面投入了大量人力、物力和財力，城市垃圾處理工作取得了長足的進展。但發(fā)展速度較慢、垃圾處理技術落后，尤其是運行經費的欠缺，垃圾包圍城市、垃圾污染城市的現象仍十分普遍。已建的垃圾處理設施相當部分是簡易填埋，不能做到及時覆蓋；不具備完善的滲濾液收集和有效處理的設施，填埋氣體未加收集和利用，二次污染現象嚴重。垃圾焚燒處理技術和設備良莠不齊，部分焚燒廠煙氣處理和監(jiān)測達不到環(huán)保要求，產生的飛灰等危險廢物尚未做到安全填埋，可能產生的環(huán)境污染已經成為社會關注的焦點問題。

垃圾分類收集工作剛剛起步，廢物回收尚處在原始的粗放階段，與垃圾處理減量化、資源化的要求不相適應。社會、公眾和單位對垃圾的危害及處理過程中應負的責任認識不清，垃圾處理的巨大壓力和費用都由政府獨自承擔。

杭州市老城區(qū)目前平均日產生活垃圾2800余噸，除喬司建有一個垃圾焚燒廠外（但由于國內垃圾焚燒的技術和設備都不成熟及處理成本較高等因素，通過焚燒來處理的垃圾量較為有限），只有一個垃圾填埋場，即杭州市天子嶺廢棄物處理總場。該場建于1991年，設計使用年限為13年，庫容量即將飽和。投資額達3.5元人民幣，設計使用年限為24.5年的第二填埋場正在籌建中，但由于建設資金籌措及征地較困難等原因，建設進度較慢。在環(huán)衛(wèi)作業(yè)方面，根據杭州市環(huán)衛(wèi)科研所的調查分析，由于受到行政管理條塊的限制，承擔垃圾收運處理的是政府部門下屬的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位，這些事業(yè)單位從屬于不同級別、不同區(qū)域的行政主觀部門，多個不同的管理主體，造成相互之間因利益的分配和管理界限的制約而難以協調，導致垃圾收集、儲分、運輸、處理及回收各個環(huán)節(jié)重疊與脫節(jié)并存，計劃與市場交錯，規(guī)則與無序沖突。設施、設備資源配置失衡，設施、設備閑置與短缺的現象同時存在，垃圾收集工不能到最近的中轉站傾卸垃圾，工作效率低、工作強度大、人力和物力不能有效調配和利用，直接導致成本抬高、服務質量不盡如人意，出現“衛(wèi)生死角”和“城郊結合部垃圾問題”等頑癥。

二、 城市生活垃圾處理產業(yè)化現狀

⒈計劃經濟體制陰影阻礙了城市垃圾處理的產業(yè)化運作。

由于長期在計劃經濟體制下，城市生活垃圾處理活動都由政府作為一個公眾服務機構而包辦，而企業(yè)和居民對承擔合理的垃圾處置費用缺乏認識，未很好地貫徹“誰污染，誰付費”的環(huán)保政策，直接結果是導致了市場機制的喪失，最終的結果是政府為處理城市垃圾而承擔龐大的資金支出。

市場機制在我國的經濟中扮演著越來越重要的角色，而在垃圾處理等環(huán)境保護領域，除了深圳等少數城市，市場機制應用較少。

基于市場機制的城市垃圾處理模式要優(yōu)于基于計劃體制的模式。在市場運作的情況下，政府、企業(yè)和公眾都對該問題承擔各自的責任：政府負責宏觀的調控和對環(huán)境法律、法規(guī)的修改、補充；商業(yè)化企業(yè)在經濟利益的驅動下處理生活垃圾；通過付費和其他經濟手段，公眾增強環(huán)境意識。

⒉ 政策的不完善阻礙企業(yè)進入城市垃圾處理領域。

城市垃圾處理產業(yè)，跟其他環(huán)境保護產業(yè)一樣，具有經濟、環(huán)境和社會效益。但在任何市場中，投資者必須考慮經濟效益。因此，如果政府政策離開了對垃圾處理產業(yè)從中實現保本微利的支持，垃圾處理企業(yè)就無法運作。

在杭州，早在1991年以21號市長令發(fā)布了《杭州市環(huán)境衛(wèi)生有償服務實施辦法》，收取垃圾傾倒處置費，由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局代收。由于市、區(qū)財政分家，各區(qū)環(huán)衛(wèi)局以經濟困難，未付垃圾處置費給垃圾處理單位。而市政府至今又無很好政策措施相配套，影響了企業(yè)進入垃圾處理領域。

而另一個典型的例子是深圳的一家垃圾焚燒廠，日處理垃圾400噸，但面臨著一個無法運作的局面：一方面是條件不允許對垃圾收集與處理進行收費；另一方面又由于高稅收而無法從它的主產品——電力中獲得足夠的收入。象深圳這樣的事例很多，在籌集資金建設處理廠后，卻無法保證正常收入而無法運作。

⒊處理技術的欠缺阻礙了垃圾處理產業(yè)的發(fā)展。

現代的城市生活垃圾處理是一項復雜的系統(tǒng)工程，從垃圾的產生、收集、轉運、處理及最終處置，先進的技術可以在每個階段發(fā)揮重要的作用。但是在中國，和其他發(fā)展中國家一樣，城市垃圾處理的技術水平相當于發(fā)達國家上世紀70年代末或80年代初的水平。從源頭分類收集和減量化工作還不到位，還在試點階段。綜合利用程度相對比較低，尤其是適應于循環(huán)經濟的廢物回收和再利用等整個垃圾處理層次還處于一個基本的、自發(fā)的、無序的狀態(tài)。城市垃圾處理還沒有足夠的專業(yè)化和社會化，僅僅停留在小打小鬧及不完全的處理上。低技術水平企業(yè)的盛行和分散的市場機會正在阻礙垃圾處理產業(yè)的發(fā)展。

三、 杭州市對城市生活垃圾處理產業(yè)化應采取的對策

為加快城市生活垃圾處理步伐，提高垃圾處理質量，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展，必須建立一整套生活垃圾處理收費制度、計收辦法和運行機制，促進垃圾處理的產業(yè)化。

⒈制定促進城市垃圾處理產業(yè)化的配套政策。

根據國家發(fā)展計劃委員會、財政部、建設部、國家環(huán)保總局等四部委《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業(yè)化的通知》計價格[2002]872號和國家發(fā)展計劃委員會、建設部、國家環(huán)?？偩帧蛾P于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展意見的通知》計投資[2002]1591號精神，政府在長遠規(guī)劃中，要把發(fā)展城市垃圾處理產業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，把垃圾分類、循環(huán)使用、收集、運輸和處置這一城市垃圾處理的“產業(yè)鏈”作為經濟增長的助推器來對待。

城市垃圾處理產業(yè)的最終目的不僅僅是經濟效益的最大化，更是取得社會、生態(tài)和環(huán)境的綜合效益。因此，要促進城市垃圾產業(yè)化的發(fā)展，必須有優(yōu)惠的政府政策框架，富有活力市場的培育和公眾意識的培養(yǎng)。確立“生產經營者、垃圾形成者付費、惡化環(huán)境者賠償、回收利用者得利、政府扶持和贊助”的良性循環(huán)機制。

通過建立起有關城市垃圾處理的法規(guī)體系，進一步明確城市垃圾處理的主體、責任、權力和范圍，通過依法行政、科學行政，大力推進城市垃圾處理的規(guī)范化和法制化，避免職責不清、規(guī)范不嚴、隨意性大的問題。

⒉整體培育城市垃圾處理的“產業(yè)鏈”。

城市垃圾處理產業(yè)的發(fā)展取決于多種因素：垃圾的數量和成分、廢品回收市場的建設、技術的成本與可操作性、垃圾處置的土地資源、稅收的支付能力等。故生活垃圾處理既要堅持“無害化、減量化、資源化”的原則，積極推進垃圾分類收集，鼓勵廢物回收和綜合利用，又必須通盤考慮、設計城市垃圾處理的整個“產業(yè)鏈”，包括垃圾收集、分類、運輸、加工、交易、廢品回收市場建設、檢查與監(jiān)控等各環(huán)節(jié)的協調發(fā)展。

“產業(yè)鏈”中各個要素相互聯系，互成一體，任何一個要素的變化都會影響到其他要素。因此，要把“產業(yè)鏈”作為一個整體來設計、規(guī)劃和培育，只有這樣，才能起到事半功倍的效果。把任何一個要素從“產業(yè)鏈”中分離出來而進行的努力，都是收效甚微的。

收運系統(tǒng)是城市生活垃圾全過程管理中的重要組成部門，確切地說垃圾產生源至垃圾的最終處置（末端處理）之間的過程都可納入到收運系統(tǒng)中。垃圾收運系統(tǒng)費用支出占垃圾全過程管理總費用的70％~80％。因此清除體制性障礙，組建企業(yè)化運作的生活垃圾收運集團公司顯得尤為重要，建立統(tǒng)一高效的運作模式，做到運行路線優(yōu)化，設施、設備優(yōu)化，技術優(yōu)化，環(huán)境優(yōu)化，使資源得到合理配置。

⒊應用經濟杠桿推動城市垃圾處理的產業(yè)化。

根據市場經濟規(guī)律，應用多種經濟手段，從稅收、信貸、征地和用電等方面對從事垃圾處理和回收利用的生產、流通企業(yè)、事業(yè)單位給予支持。政府要合理制定垃圾處理費標準和科學的計收辦法，加強收費管理，以進一步完善城市生活垃圾收費管理辦法。同時，要引入競爭機制，將其推向市場，實行企業(yè)化管理。并可通過招投標的方式，擇優(yōu)選擇有資質的企業(yè)承擔城市生活垃圾處理工作，積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等多種方式，使其提高處理質量、降低建設和運營成本。積極鼓勵資源回收，使得垃圾處理企業(yè)有自己的收益和積累，使城市垃圾處理產業(yè)逐步走上良性發(fā)展的軌道。

建立多元化、社會化的投入產出機制。在繼續(xù)確保政府投入的前提下，采取優(yōu)惠政策，運用經濟杠桿，拓寬投融資渠道，改善投融資環(huán)境，鼓勵和吸引社會資金、外資和民營資本等多種資本投入垃圾處理設施的建設和運行，解決資金投入不足等問題，最終建立符合市場經濟要求的垃圾處理運行機制。

⒋參與國際環(huán)境合作活動，引進先進技術，推動環(huán)境技術進步。

我國正致力于可持續(xù)發(fā)展，但由于我們在城市垃圾處理技術方面還很落后。只有通過參與國際環(huán)境合作，引進先進的技術，并進行消化吸收和創(chuàng)新，運用到自身的各個領域，才能推動我國城市垃圾處理產業(yè)化的快速發(fā)展和跳躍式的發(fā)展。