用PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇

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　　審計(jì)署公報(bào)顯示，截至2013年6月底地方政府性債務(wù)余額已高達(dá)近18萬(wàn)億元，其中償還責(zé)任債務(wù)約10.9 萬(wàn)億元。雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)。用PPP 模式化解地方政府債務(wù)是一條有效途徑。

　　一、用PPP化解地方政府債務(wù)的模式選擇

　　據(jù)審計(jì)署公報(bào)，地方政府償還責(zé)任債務(wù)以市縣級(jí)為主，市級(jí)占44.5%，縣級(jí)占36.4% ;省級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)比重不高，分別占16.3% 和2.8%。從用途看，市政建設(shè)占37.5%、土地收儲(chǔ)占16.7%、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占13.8%、保障性住房占6.8%、教科文衛(wèi)占4.8%、農(nóng)林水利建設(shè)占4.0%、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)占3.2%、工業(yè)和能源占1.2%、其他占12%，前三類較為集中，合計(jì)占68%。

　　上述項(xiàng)目，按公益性可分為三類，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)屬于公益類，市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)屬于準(zhǔn)公益類，工業(yè)和能源、其他屬于非公益類。公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府繼續(xù)承擔(dān)債務(wù)，逐年償還。非公益性項(xiàng)目可通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓或直接出售辦法收回資金償還債務(wù)，完全市場(chǎng)化運(yùn)作。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目比重大，占83.6%，主要應(yīng)采用PPP 模式(即公私合作伙伴關(guān)系)來(lái)化解債務(wù)。

　　PPP 有諸多具體模式，對(duì)已建成基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、新建基礎(chǔ)設(shè)施可分別采取TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。地方政府償還債務(wù)主要是已建成項(xiàng)目，在選擇PPP 模式時(shí)比較適合TOT，即轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓，政府將正在運(yùn)營(yíng)或正在建設(shè)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)部門，私營(yíng)部門獲得政府特許權(quán)后經(jīng)營(yíng)管理，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后再轉(zhuǎn)讓給政府。少量仍在建項(xiàng)目也可比照處理，轉(zhuǎn)讓后繼續(xù)建設(shè)再經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓，類似TOT與BOT兩種模式的結(jié)合。這樣做，政府可通過(guò)轉(zhuǎn)讓所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，收回資金歸還債務(wù)。市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)等6 大類準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，原則上都可以通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)方式收回投資和保障收益，已建成項(xiàng)目已投入運(yùn)營(yíng)，形成商業(yè)模式，按TOT 方式轉(zhuǎn)讓化解債務(wù)操作簡(jiǎn)便易行。

　　二、以TOT為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)新PPP 模式

　　TOT是傳統(tǒng)的PPP模式，由公方轉(zhuǎn)讓給私方，實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)完全市場(chǎng)化運(yùn)作。從全球演變趨勢(shì)看，類似 TOT這種完全交給私人部門運(yùn)營(yíng)的模式產(chǎn)生了一些問(wèn)題，主要是推高公共產(chǎn)品價(jià)格，抑制了基礎(chǔ)設(shè)施供給，因此地方政府債務(wù)項(xiàng)目也不能再簡(jiǎn)單套用TOT模式，必須作些改進(jìn)。按照政府與私人部門共同組成SPV 的新PPP 模式實(shí)施，不僅有利于私方交接和減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也有利于加強(qiáng)監(jiān)管、保障公共服務(wù)質(zhì)量、保障資產(chǎn)安全。

　　首先，組建 SPV。政府確定化解債務(wù)的具體項(xiàng)目，在評(píng)估、制作招標(biāo)方案的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇符合條件的市場(chǎng)主體，由其組織成立SPV，SPV應(yīng)當(dāng)由包括公方代表在內(nèi)的項(xiàng)目相關(guān)方組成，已建成項(xiàng)目可不要求建設(shè)方參加。再由SPV與政府簽訂合同，合同包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格、經(jīng)營(yíng)年限、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)的質(zhì)量等內(nèi)容。SPV再與運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資、保險(xiǎn)等相關(guān)方簽訂合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全程管理。

　　其次，合理定價(jià)。按“盈利不暴利”原則，既要根據(jù)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、運(yùn)營(yíng)年限、預(yù)計(jì)使用流量、投資收益等因素合理確定項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，又要根據(jù)未來(lái)使用流量、CPI等變量進(jìn)行調(diào)整。這一定價(jià)機(jī)制的宗旨是既鼓勵(lì)SPV 提高服務(wù)質(zhì)量獲取合理回報(bào)，又防止由于客觀因素變化導(dǎo)致投資者利益受損。在化解債務(wù)時(shí)，一些項(xiàng)目可能本身現(xiàn)金流量并不太好，如西部一些地區(qū)的高速公路建成時(shí)車流量產(chǎn)生的現(xiàn)金流量不大，沒(méi)有補(bǔ)貼很難轉(zhuǎn)讓出去，有必要給予財(cái)政保障。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，車流量達(dá)到合理水平就應(yīng)取消補(bǔ)貼。

　　第三，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP項(xiàng)目分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本原則是，當(dāng)項(xiàng)目面對(duì)一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)讓更有能力的一方承擔(dān)，而不是為了各自利益讓對(duì)方承擔(dān)。也就是說(shuō)，SPV承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策變化、環(huán)境變化等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，加強(qiáng)監(jiān)管。地方政府化債項(xiàng)目具有準(zhǔn)公益性，特許經(jīng)營(yíng)到期后要收回，必須全程監(jiān)督，保證服務(wù)質(zhì)量不下降，防止變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止項(xiàng)目資產(chǎn)改變用途等。

　　三、用PPP模式化解地方債務(wù)工作思路

　　準(zhǔn)公益性項(xiàng)目類別多、具體項(xiàng)目差異大、項(xiàng)目所在地財(cái)政和債務(wù)情況各不相同，用PPP 模式化解地方政府債務(wù)時(shí)要具體情況具體分析，既積極又穩(wěn)妥。

　　首先，選好項(xiàng)目。用PPP模式化解債務(wù)的項(xiàng)目必須符合以下條件：投資規(guī)模較大且經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)、邊界清楚、區(qū)域性強(qiáng)、收費(fèi)較容易等。地方償還債務(wù)項(xiàng)目中市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)等6 大類具有準(zhǔn)公益性，但是否可按PPP 模式化解還需具體分析。市政建設(shè)中的供水、供暖、燃?xì)狻⑽鬯屠幚?、停車?chǎng)、文體設(shè)施，土地收儲(chǔ)，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)中的高速公路、地鐵、輕軌、隧道、大橋，教育領(lǐng)域的學(xué)生宿舍、體育館，醫(yī)院的住院大樓，保障房中的公租房和廉租房，農(nóng)林水利中的供水和灌溉類水庫(kù)、公益水電站等項(xiàng)目，原則上可以采用PPP 模式。但如果項(xiàng)目所在地財(cái)政實(shí)力強(qiáng)且還債壓力不大，或者項(xiàng)目收費(fèi)時(shí)間已經(jīng)或?qū)⒁狡?，就沒(méi)有必要采取PPP 模式。

　　其次，有序開展。一要先易后難。判斷項(xiàng)目難易程度要看服務(wù)的邊界是否清晰，如果一個(gè)項(xiàng)目提供的服務(wù)并不清楚誰(shuí)享受到了，說(shuō)明這個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)邊界不清晰;要看服務(wù)的量化程度如何，如果一個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)品很難計(jì)量，說(shuō)明這個(gè)項(xiàng)目不太容易定價(jià) ;還要看項(xiàng)目的現(xiàn)金流量，如果一個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)沒(méi)有保障，說(shuō)明這個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流量不可靠，收益難保障。二要先短期債務(wù)后長(zhǎng)期債務(wù)。短期債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力大，要優(yōu)先化解。長(zhǎng)期債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力小，如果經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，長(zhǎng)期債務(wù)可能不會(huì)構(gòu)成償債壓力。三要控制總量。對(duì)準(zhǔn)公益項(xiàng)目通過(guò)PPP 方式化解地方政府債務(wù)，從資金來(lái)講只是改變政府現(xiàn)金支出的時(shí)間，債務(wù)性質(zhì)并未改變，因此并非越多越好。如果監(jiān)管不力，會(huì)造成巨額隱性債務(wù)。地方政府在用 PPP 化解債務(wù)的同時(shí)，必須加強(qiáng)監(jiān)管，將其與新建項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，搞好總量控制。

　　第三，政策支持。除消除進(jìn)入壁壘、給予財(cái)政補(bǔ)貼、改進(jìn)預(yù)算和會(huì)計(jì)管理制度外，對(duì)經(jīng)濟(jì)性較弱、特許期內(nèi)收益保障難度較大的項(xiàng)目，有必要給予靈活激勵(lì)政策。如準(zhǔn)許SPV 在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行適度的商業(yè)開發(fā)，擔(dān)保在該項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不再建設(shè)第二設(shè)施等。

　　來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政》 經(jīng)建司 曾曉安