用PPP模式化解地方政府債務(wù)的路徑選擇

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　　審計署公報顯示，截至2013年6月底地方政府性債務(wù)余額已高達(dá)近18萬億元，其中償還責(zé)任債務(wù)約10.9 萬億元。雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債風(fēng)險。用PPP 模式化解地方政府債務(wù)是一條有效途徑。

　　一、用PPP化解地方政府債務(wù)的模式選擇

　　據(jù)審計署公報，地方政府償還責(zé)任債務(wù)以市縣級為主，市級占44.5%，縣級占36.4% ;省級和鄉(xiāng)級比重不高，分別占16.3% 和2.8%。從用途看，市政建設(shè)占37.5%、土地收儲占16.7%、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占13.8%、保障性住房占6.8%、教科文衛(wèi)占4.8%、農(nóng)林水利建設(shè)占4.0%、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)占3.2%、工業(yè)和能源占1.2%、其他占12%，前三類較為集中，合計占68%。

　　上述項目，按公益性可分為三類，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)屬于公益類，市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)屬于準(zhǔn)公益類，工業(yè)和能源、其他屬于非公益類。公益性項目應(yīng)由政府繼續(xù)承擔(dān)債務(wù)，逐年償還。非公益性項目可通過市場轉(zhuǎn)讓或直接出售辦法收回資金償還債務(wù)，完全市場化運(yùn)作。準(zhǔn)公益性項目比重大，占83.6%，主要應(yīng)采用PPP 模式(即公私合作伙伴關(guān)系)來化解債務(wù)。

　　PPP 有諸多具體模式，對已建成基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建、新建基礎(chǔ)設(shè)施可分別采取TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。地方政府償還債務(wù)主要是已建成項目，在選擇PPP 模式時比較適合TOT，即轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓，政府將正在運(yùn)營或正在建設(shè)的項目轉(zhuǎn)讓給私營部門，私營部門獲得政府特許權(quán)后經(jīng)營管理，經(jīng)營期結(jié)束后再轉(zhuǎn)讓給政府。少量仍在建項目也可比照處理，轉(zhuǎn)讓后繼續(xù)建設(shè)再經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，類似TOT與BOT兩種模式的結(jié)合。這樣做，政府可通過轉(zhuǎn)讓所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，收回資金歸還債務(wù)。市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)等6 大類準(zhǔn)公益性項目，原則上都可以通過向消費(fèi)者收費(fèi)方式收回投資和保障收益，已建成項目已投入運(yùn)營，形成商業(yè)模式，按TOT 方式轉(zhuǎn)讓化解債務(wù)操作簡便易行。

　　二、以TOT為基礎(chǔ)設(shè)計新PPP 模式

　　TOT是傳統(tǒng)的PPP模式，由公方轉(zhuǎn)讓給私方，實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營完全市場化運(yùn)作。從全球演變趨勢看，類似 TOT這種完全交給私人部門運(yùn)營的模式產(chǎn)生了一些問題，主要是推高公共產(chǎn)品價格，抑制了基礎(chǔ)設(shè)施供給，因此地方政府債務(wù)項目也不能再簡單套用TOT模式，必須作些改進(jìn)。按照政府與私人部門共同組成SPV 的新PPP 模式實施，不僅有利于私方交接和減少經(jīng)營風(fēng)險，也有利于加強(qiáng)監(jiān)管、保障公共服務(wù)質(zhì)量、保障資產(chǎn)安全。

　　首先，組建 SPV。政府確定化解債務(wù)的具體項目，在評估、制作招標(biāo)方案的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)方式選擇符合條件的市場主體，由其組織成立SPV，SPV應(yīng)當(dāng)由包括公方代表在內(nèi)的項目相關(guān)方組成，已建成項目可不要求建設(shè)方參加。再由SPV與政府簽訂合同，合同包括轉(zhuǎn)讓價格、經(jīng)營年限、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時的質(zhì)量等內(nèi)容。SPV再與運(yùn)營、維護(hù)、融資、保險等相關(guān)方簽訂合同，負(fù)責(zé)項目全程管理。

　　其次，合理定價。按“盈利不暴利”原則，既要根據(jù)轉(zhuǎn)讓價格、運(yùn)營年限、預(yù)計使用流量、投資收益等因素合理確定項目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，又要根據(jù)未來使用流量、CPI等變量進(jìn)行調(diào)整。這一定價機(jī)制的宗旨是既鼓勵SPV 提高服務(wù)質(zhì)量獲取合理回報，又防止由于客觀因素變化導(dǎo)致投資者利益受損。在化解債務(wù)時，一些項目可能本身現(xiàn)金流量并不太好，如西部一些地區(qū)的高速公路建成時車流量產(chǎn)生的現(xiàn)金流量不大，沒有補(bǔ)貼很難轉(zhuǎn)讓出去，有必要給予財政保障。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，車流量達(dá)到合理水平就應(yīng)取消補(bǔ)貼。

　　第三，風(fēng)險分擔(dān)。PPP項目分擔(dān)風(fēng)險的基本原則是，當(dāng)項目面對一個風(fēng)險時，這個風(fēng)險應(yīng)當(dāng)讓更有能力的一方承擔(dān)，而不是為了各自利益讓對方承擔(dān)。也就是說，SPV承擔(dān)運(yùn)營管理及市場風(fēng)險，政府承擔(dān)政策變化、環(huán)境變化等方面的風(fēng)險。

　　第四，加強(qiáng)監(jiān)管。地方政府化債項目具有準(zhǔn)公益性，特許經(jīng)營到期后要收回，必須全程監(jiān)督，保證服務(wù)質(zhì)量不下降，防止變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止項目資產(chǎn)改變用途等。

　　三、用PPP模式化解地方債務(wù)工作思路

　　準(zhǔn)公益性項目類別多、具體項目差異大、項目所在地財政和債務(wù)情況各不相同，用PPP 模式化解地方政府債務(wù)時要具體情況具體分析，既積極又穩(wěn)妥。

　　首先，選好項目。用PPP模式化解債務(wù)的項目必須符合以下條件：投資規(guī)模較大且經(jīng)營期長、邊界清楚、區(qū)域性強(qiáng)、收費(fèi)較容易等。地方償還債務(wù)項目中市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)等6 大類具有準(zhǔn)公益性，但是否可按PPP 模式化解還需具體分析。市政建設(shè)中的供水、供暖、燃?xì)?、污水和垃圾處理、停車場、文體設(shè)施，土地收儲，交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)中的高速公路、地鐵、輕軌、隧道、大橋，教育領(lǐng)域的學(xué)生宿舍、體育館，醫(yī)院的住院大樓，保障房中的公租房和廉租房，農(nóng)林水利中的供水和灌溉類水庫、公益水電站等項目，原則上可以采用PPP 模式。但如果項目所在地財政實力強(qiáng)且還債壓力不大，或者項目收費(fèi)時間已經(jīng)或?qū)⒁狡冢蜎]有必要采取PPP 模式。

　　其次，有序開展。一要先易后難。判斷項目難易程度要看服務(wù)的邊界是否清晰，如果一個項目提供的服務(wù)并不清楚誰享受到了，說明這個項目的服務(wù)邊界不清晰;要看服務(wù)的量化程度如何，如果一個項目的產(chǎn)品很難計量，說明這個項目不太容易定價 ;還要看項目的現(xiàn)金流量，如果一個項目的收費(fèi)沒有保障，說明這個項目的現(xiàn)金流量不可靠，收益難保障。二要先短期債務(wù)后長期債務(wù)。短期債務(wù)對當(dāng)?shù)刎斦毫Υ?，要?yōu)先化解。長期債務(wù)對當(dāng)?shù)刎斦毫π?，如果?jīng)濟(jì)保持高速增長，長期債務(wù)可能不會構(gòu)成償債壓力。三要控制總量。對準(zhǔn)公益項目通過PPP 方式化解地方政府債務(wù)，從資金來講只是改變政府現(xiàn)金支出的時間，債務(wù)性質(zhì)并未改變，因此并非越多越好。如果監(jiān)管不力，會造成巨額隱性債務(wù)。地方政府在用 PPP 化解債務(wù)的同時，必須加強(qiáng)監(jiān)管，將其與新建項目統(tǒng)籌考慮，搞好總量控制。

　　第三，政策支持。除消除進(jìn)入壁壘、給予財政補(bǔ)貼、改進(jìn)預(yù)算和會計管理制度外，對經(jīng)濟(jì)性較弱、特許期內(nèi)收益保障難度較大的項目，有必要給予靈活激勵政策。如準(zhǔn)許SPV 在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行適度的商業(yè)開發(fā)，擔(dān)保在該項目經(jīng)營期內(nèi)不再建設(shè)第二設(shè)施等。

　　來源：《中國財政》 經(jīng)建司 曾曉安