淺析PPP大潮下城投公司角色定位

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　　城投公司又稱(chēng)投融資平臺(tái)公司，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物。一提到城投公司，人們可能條件反射地會(huì)想到高額的負(fù)債以及和政府財(cái)政扯不清的關(guān)系。隨著國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)和財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)等一系列規(guī)范性文件的出臺(tái)，城投公司的業(yè)務(wù)運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)管理逐漸得到規(guī)范。

　　2014年，繼新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略后，城市建設(shè)進(jìn)入PPP(Public Private Partnership)時(shí)代。隨著財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》財(cái)金 2014 76號(hào)、發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資 20142724號(hào)等系列文件的出臺(tái)，政府和社會(huì)資本的PPP合作模式進(jìn)入大規(guī)模、規(guī)范化實(shí)施階段。城投公司作為面向市場(chǎng)的政府平臺(tái)，在新的浪潮下如何選擇自身的定位、扮演好新的角色至關(guān)重要。

　　從當(dāng)前情況看，各部委、各地方政府、各領(lǐng)域?qū)＜夷酥翆?zhuān)業(yè)化的咨詢(xún)公司，對(duì)于城投公司在PPP中的定位都有著各自的理解，有的認(rèn)為其應(yīng)該作為政府的代表，即第一個(gè)P，也有的認(rèn)為可以作為第二個(gè)P(社會(huì)獨(dú)立資本)，但必須在外地。

　　作為中國(guó)特色化城市路線(xiàn)的載體，城投公司在實(shí)際演變過(guò)程中產(chǎn)生了不同的類(lèi)型和形態(tài)，例如集團(tuán)化的綜合性平臺(tái)、專(zhuān)業(yè)化分工的行業(yè)平臺(tái)等?；诖耍P者認(rèn)為城投公司在PPP中的角色不可一概而論。城投公司既可以作為政府方的代表與社會(huì)資本合作，也可以作為獨(dú)立的社會(huì)資本與政府建立規(guī)范的合作關(guān)系。

　　城投公司定位為政府方代表，即PPP中的第一個(gè)P，關(guān)鍵在于其擁有市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，能夠保障地方政府在合作中的利益。“背靠市長(zhǎng)，面向市場(chǎng)”曾是對(duì)城投公司定位的經(jīng)典論述。城投公司作為政府的平臺(tái)公司，曾經(jīng)單純地依靠政府融資擔(dān)保或土地出資，承擔(dān)城市建設(shè)的投融資和建設(shè)任務(wù)。一系列規(guī)范融資平臺(tái)的文件出臺(tái)后，城投公司按照市場(chǎng)化規(guī)則逐漸轉(zhuǎn)型，以提高運(yùn)作效率和經(jīng)營(yíng)效益為發(fā)展目標(biāo)，逐漸轉(zhuǎn)化為具有較強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的政府平臺(tái)。在政府需要與社會(huì)資本合作的情況下，以單一行業(yè)管理為主要任務(wù)的政府職能部門(mén)只能維持分散合作模式，而城投公司則擁有更多的社會(huì)資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地代表政府開(kāi)展合作，從而實(shí)現(xiàn)政府合作投入的資產(chǎn)保值增值。在現(xiàn)有的城投公司中，以城市公共資源運(yùn)作為主的綜合性城投公司更適合扮演政府代表的角色。

　　城投公司定位為獨(dú)立的社會(huì)資本，即PPP中的第二個(gè)P，關(guān)鍵在于其政府的債務(wù)已經(jīng)剝離且不再承擔(dān)政府融資功能。

　　在國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)和財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)等一系列政策規(guī)范下，以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)對(duì)城投公司進(jìn)行“圍剿”，面對(duì)傳統(tǒng)高額的負(fù)債率帶來(lái)的政府隱性債務(wù)，我國(guó)城投公司進(jìn)行了全面的規(guī)范和調(diào)整，眾多城投公司實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，將政府的債務(wù)剝離，不再單純承擔(dān)政府融資功能，并通過(guò)良性資產(chǎn)的注入以及盈利模式的構(gòu)建，與地方政府建立起規(guī)范的政企關(guān)系，發(fā)展為專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化程度較高的國(guó)有公司。在現(xiàn)有的城投公司中，成功轉(zhuǎn)型為以資本和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目運(yùn)作為主的城投公司完全可以扮演社會(huì)資本的角色，且無(wú)需區(qū)分本地還是外地。

　　此外，關(guān)于城投公司的角色定位，除考慮城投公司自身的條件外，還應(yīng)區(qū)分政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目屬性。對(duì)于公園、小流域治理等公益性相對(duì)較強(qiáng)、收益很低的項(xiàng)目，在合作過(guò)程中，通常政府投資的份額會(huì)比較大，城投公司作為政府平臺(tái)，代表政府持有國(guó)有資產(chǎn)，更有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。而對(duì)于污水處理、垃圾焚燒等社會(huì)化模式相對(duì)清晰的項(xiàng)目，政府一般負(fù)責(zé)土地平整或周邊配套設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的城投公司，完全可以作為社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中。

　　城投公司根據(jù)自身發(fā)展情況以及項(xiàng)目屬性，介入政府與社會(huì)資本的合作項(xiàng)目中，與現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策沒(méi)有沖突和矛盾，各部門(mén)和地方政府不應(yīng)設(shè)置不對(duì)等的條件或障礙，影響城投公司參與正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　2014年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》國(guó)發(fā) 2014 45號(hào)出臺(tái)，這預(yù)示著新一輪的預(yù)算改革啟動(dòng)。預(yù)算改革明確：“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。”考慮到PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬性，3年滾動(dòng)的財(cái)政預(yù)算規(guī)劃，為PPP購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了保障，PPP涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不再是政府債務(wù)而是正常的財(cái)政支出，將這種支出列入預(yù)算，為地方財(cái)政增信，有了法律保障和財(cái)政的監(jiān)督機(jī)制，相信城投公司介入到PPP合作項(xiàng)目中，項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)是順暢的。