對(duì)投資人業(yè)務(wù)影響的關(guān)鍵點(diǎn)

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463號(hào)文是對(duì)《擔(dān)保法》、以往治理政府融資平臺(tái)以及《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理》等相關(guān)文件和法律法規(guī)的再一次明確和重申，其內(nèi)容與以往文件相比并無(wú)大的突破和調(diào)整，只是在內(nèi)容上做了進(jìn)一步的細(xì)化和明確，主要體現(xiàn)在違規(guī)集資的特點(diǎn)、允許采用政府BT方式的項(xiàng)目類(lèi)型、融資平臺(tái)公司的融資方式和資產(chǎn)注入方式、禁止使用收儲(chǔ)土地抵押或擔(dān)保等方面。該文件的出臺(tái)對(duì)投資人業(yè)務(wù)影響的關(guān)鍵點(diǎn)如下：

對(duì)BT項(xiàng)目的限定和BT甲方的限定

一方面，公共租賃住房、公路項(xiàng)目允許舉借政府性債務(wù)，其BT甲方可以是地方政府也可以是融資平臺(tái)公司；另一方面，其他類(lèi)型的項(xiàng)目不允許舉借政府性債務(wù)，原則上BT項(xiàng)目甲方只能是融資平臺(tái)公司或其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司（如地鐵公司）。

此外，463號(hào)文第二條中僅列明了“公共租賃住房、公路等項(xiàng)目”可以采用BT方式舉借政府性債務(wù)，而本條中所用的“等”字，我們認(rèn)為目前不宜做擴(kuò)張性理解，根據(jù)前面的“法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定”的限制，僅限于現(xiàn)在法律和行政法規(guī)有相應(yīng)明文規(guī)定的項(xiàng)目。

對(duì)BT項(xiàng)目再融資的影響

其一，對(duì)于允許舉借政府性債務(wù)的BT項(xiàng)目，無(wú)論是由地方政府實(shí)施還是委托融資平臺(tái)公司代建實(shí)施，都要求地方政府落實(shí)分年資金償還計(jì)劃將回購(gòu)資金納入地方財(cái)政預(yù)算。這部分項(xiàng)目由于有了地方財(cái)政的支撐，其風(fēng)險(xiǎn)性將極大地降低。463號(hào)文對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目的影響不在于是否能夠取得融資，而在于取得融資的方式。463號(hào)文第四條強(qiáng)調(diào)“符合條件的融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公共租賃住房、公路等公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借需要財(cái)政性資金償還的債務(wù)，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定以外，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人借款不得通過(guò)非銀行金融機(jī)構(gòu)直接或間接融資。”因此，若有企業(yè)與融資平臺(tái)公司就相應(yīng)需要財(cái)政性資金還款的項(xiàng)目簽訂BT協(xié)議，該企業(yè)也可能會(huì)面臨無(wú)法通過(guò)非銀行金融機(jī)構(gòu)以信托產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃等方式進(jìn)行融資，因?yàn)檫@將會(huì)被視為是融資平臺(tái)公司以此間接融資。因此，本條實(shí)際上也將對(duì)作為BT投資人的企業(yè)產(chǎn)生較大影響。

其二，對(duì)于不允許舉借政府性債務(wù)的BT項(xiàng)目，由于地方政府將不能再為BT甲方提供任何形式上的擔(dān)保（包括有增信作用的各類(lèi)函），那么這類(lèi)BT項(xiàng)目只能以BT甲方（通常是融資平臺(tái)公司）的自有資產(chǎn)(包括合法獲得的出讓性質(zhì)的土地)和信用作為BT項(xiàng)目回購(gòu)的抵押或擔(dān)保，這樣融資平臺(tái)公司自身的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和資信狀況等將成為BT項(xiàng)目再融資能力的主要影響因素。值得注意的是，463號(hào)文第三條明確“不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司”，這與2010年財(cái)預(yù)412號(hào)文所規(guī)定的“財(cái)政性資金暫不包括已注入融資平臺(tái)公司的土地使用權(quán)出讓收入”相比，有了明顯的變化。另外，本條規(guī)定了“不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”，這將對(duì)平臺(tái)公司的融資帶來(lái)一定困難。

對(duì)BT項(xiàng)目來(lái)源的影響

對(duì)于公共租賃住房、公路項(xiàng)目的數(shù)量，我們認(rèn)為由于政府預(yù)算的有限性，可能將減少近期BT項(xiàng)目的數(shù)量，但在一定程度上能提高BT項(xiàng)目的質(zhì)量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這類(lèi)BT項(xiàng)目的數(shù)量不會(huì)減少。而對(duì)于其他類(lèi)型的BT項(xiàng)目，由于融資平臺(tái)公司的自有資產(chǎn)有限，能提供作為BT項(xiàng)目回購(gòu)保障的擔(dān)保資產(chǎn)有限，那么463號(hào)文會(huì)對(duì)這類(lèi)BT項(xiàng)目數(shù)量有持續(xù)性的影響。

對(duì)BT項(xiàng)目投資人風(fēng)險(xiǎn)管控的影響

463號(hào)文的最大影響力在于對(duì)地方各級(jí)政府和所屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的行為限制，意圖將政府與融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)相隔離，將融資平臺(tái)公司進(jìn)一步推向市場(chǎng)。過(guò)去我們?cè)谘芯?、判斷?xiàng)目可行性和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往非常重視地方政府的財(cái)力與信用水平，而較為弱化對(duì)作為回購(gòu)主體的融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)能力和回購(gòu)能力的調(diào)查和研究。例如，我們往往重視政府是否能夠出具回購(gòu)承諾，是否已將回購(gòu)款列入財(cái)政預(yù)算、政府出資人對(duì)融資平臺(tái)公司的土地財(cái)政支持情況等，而往往較少去調(diào)取作為BT合同甲方的融資平臺(tái)公司自身的財(cái)務(wù)報(bào)表，了解其資產(chǎn)負(fù)債狀況。在463號(hào)文出臺(tái)之后，BT項(xiàng)目投資人的風(fēng)險(xiǎn)管控需要因此發(fā)生轉(zhuǎn)變。如以政府為BT甲方的項(xiàng)目，需要從以政府承諾為重，轉(zhuǎn)變?yōu)橐院贤s定，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃為重。以融資平臺(tái)公司為BT甲方的項(xiàng)目，則應(yīng)著力判斷融資平臺(tái)公司自身的經(jīng)營(yíng)狀況、資金狀況和再融資能力。在回購(gòu)保障方式上，應(yīng)從以政府提供的增信方式為重，轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏?、合?guī)的抵押、質(zhì)押或有擔(dān)保能力的第三方保證為主。

由于地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的剛需還在，但政策又對(duì)地方政府及平臺(tái)公司可融資的渠道和融資的范圍進(jìn)行了限制，這造成了地方政府對(duì)資金需求和資金提供的矛盾，相信未來(lái)關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的相關(guān)措施可能會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)，以解決地方政府對(duì)基建資金供需矛盾。對(duì)于一些BT甲方資信狀況較好的BT項(xiàng)目，應(yīng)會(huì)得到市場(chǎng)更熱烈的追捧。

463號(hào)文的實(shí)質(zhì)用意并非打壓在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的BT運(yùn)作方式，而是要將BT這種運(yùn)作方式引向更理性的方向。463號(hào)文的發(fā)布，也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的所有參與者提出了新的課題。相信在新的政策環(huán)境下，必將催生政府與投資商新的金融合作模式，創(chuàng)新出新的金融品種。

總的來(lái)說(shuō)，463號(hào)文發(fā)布以后，投資商在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域仍有可為。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期   作者/宋 茜）