從大學城新圈地運動看土地管理法規(guī)的完善

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簡介： 隨著近年來新圈地運動的興起，各地大學城建設被視為一種“時尚”，甚至成為地方政府的形象工程。土地管理法制建設如何面對這一前所未有的挑戰(zhàn)，如何處理發(fā)展高等教育與保護土地資源的關(guān)系，探討保護土地資源與發(fā)展高等教育并舉的策略已成為各級政府所面臨的嚴肅課題。
關(guān)鍵字：大學城 新圈地運動 土地管理法規(guī)

隨著我國教育改革的逐步深化，高校招生規(guī)模不斷擴大，高校后勤服務社會化步伐進一步加快，各類大學校外公寓、分校及校舍的新建、擴建和遷建活動日益增多，形成了一批集中建設的集教學、科研、科技成果轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)及生活服務設施于一體的大學園區(qū)，即人們所說的“大學城”。大學城對我國來說是一個新概念，20世紀末只是在少數(shù)大城市里出現(xiàn)，而今卻已發(fā)展到連縣城也要建大學城。面對這一新圈地運動的蔓延趨勢，我們必須從法律的角度加以審視，從而進一步完善土地資源法規(guī)的建設。

１、土地市場現(xiàn)狀

　　近年來，“圈地風”席卷全國，大片良田慘遭推土機蹂躪，大批農(nóng)民被趕出家園而處境艱難。盡管此間有關(guān)部門至少組織了三次全國范圍內(nèi)的土地市場治理整頓工作。但令人遺憾的是，土地市場秩序依然不容樂觀，土地市場中的違法犯罪案件沒有得到根本遏制。其中的一個重要原因是，對于部門和個人的土地尋租行為，尤其是地方政府從政績出發(fā)導致的圈地行為，我國尚缺乏有力的防范機制和強硬的懲罰措施。

　　當前我國土地市場存在的主要問題有：一是一些地方違法批地、用地，主要表現(xiàn)為違反規(guī)劃用地、未批先用、邊報邊用、越權(quán)批地、擅自下放土地審批權(quán)等。僅從對全國50萬人口以上城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測檢查情況看，這幾年，在新增建設用地總量中，違反規(guī)劃用地、未批先用、邊報邊用等違法用地宗數(shù)、面積所占的比例都比較大。二是一些地方違法、違規(guī)出讓土地，主要是該有償出讓的土地卻被定為劃撥供地，該招標拍賣掛牌出讓的土地卻被改為協(xié)議出讓及低價協(xié)議出讓用地，擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。三是一些地方違規(guī)設立各類“園區(qū)”，違反規(guī)劃圈占土地，違法出讓其土地審批權(quán)，違法供地、用地等，土地浪費問題嚴重。據(jù)對部分“園區(qū)”用地情況進行的調(diào)查，一些違規(guī)設立的“園區(qū)”實際上開發(fā)程度很低，造成大量土地閑置。四是一些地方土地交易秩序混亂，主要是劃撥土地和集體土地非法入市，隱性交易，造成土地收益流失。以下筆者主要就各類園區(qū)中的大學城圈地現(xiàn)象加以論述。

２、大學城現(xiàn)象

　　大學城的興起始于2000年。這年8月，地處河北省廊坊市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的東方大學城正式開“城”。隨后，各地的大學城紛紛上馬，越建越多，越建越大，如陜西的西部大學城占地400hm2，山東菏澤大學文化城占地466.67hm2，廣州大學城占地4330hm2。就在廣州大學城宣布自己是“全國最大的大學城”后不久，南京便宣布投入50億元巨資，打造全國最大的仙林大學城，占地合7000hm2！如此轟轟烈烈地建設大學城到底有沒有必要呢？僅以廣州大學城為例，在首批入駐的10所高校中，除了廣州美術(shù)學院外，其余9所都有自己的分校區(qū)或二級學校，其中中山大學在珠海的分校區(qū)因其優(yōu)美的校園風光已成為當?shù)氐囊粋€旅游景點。

　　大學城建設的原因，歸根結(jié)底就是高校擴招所致，缺地、占地問題也由此引出。從我國目前大學的建設情況看，大學城的建設并不像宣傳的那樣迫在眉睫，那么，熱心于大學城建設的又是誰呢？答案只有一個，就是當?shù)卣?/p>

　　當前，大學城在一些地方幾乎已成為城市化的代名詞。全國大部分省、直轄市都在建設大學城，許多地級市也在規(guī)劃建設大學城，甚至有的縣也在建設大學城。不僅經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在建，就連需要發(fā)展希望工程的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)也在建。據(jù)說，某個省更是放出豪言，要建設一個大規(guī)模的、能放進100所北京大學的大學城！比如，南方某省歷史上就“窮得叮當響”，至今仍被該省稱為“窮老大”“窮老三”的兩個縣也在建大學城。而且，不少地方都追求高起點、超前意識，在大學城的規(guī)模和大學城的數(shù)量上互相攀比，占地規(guī)模少則幾平方公里，多則幾十平方公里。比如，某省要建立全國最大的大學城，某省要建5個大學城。

　　在大學城理念提出之時，人們認為大學城是一個“四贏”項目——國家贏、企業(yè)贏、學生贏、土地贏?？墒墙?jīng)過幾年的運營，真正實現(xiàn)“四贏”的大學城又有幾個？

　　據(jù)悉，為了吸引北京某著名高校在珠海建立大學城，珠海市為其無償劃撥土地1萬畝，其中3000畝土地作為一級開發(fā)用地。結(jié)果該高校用這3000畝土地向銀行換來近8億元的資金，再用這8億元資金開發(fā)剩余的7000畝土地。看來，這大學城還真是“白手起家”的好途徑。

　　據(jù)統(tǒng)計，目前全國除河南(在建)、廣西(在建)、湖北(擬建)、云南(擬建)、福建(擬建)、北京(在建)六省、市大學城用地數(shù)據(jù)不詳外，在全國已建的31個大學城中，規(guī)劃用地總面積已達6146.857hm2，實際用地總面積達3161.937hm2，占規(guī)劃用地總面積的51.44％。湖南、湖北、廣東三省擬建的大學城占地均在2000hm2以上。從已批準和正在申請的大學城用地看，用地位置大多位于市郊，且絕大部分用地為農(nóng)用地(表1)。

2002年11月，《鄭州晚報》發(fā)表了一條消息，題目是《又一大學城崛起龍湖》。讀者一看題目便知，鄭州已不止一座大學城。 2003年秋季，在鄭州市下屬縣級市新鄭市龍湖開發(fā)區(qū)將會有11所大學開始招生，5年后這里將匯集10萬名學子。

　　筆者從河南省國土資源廳了解到：根據(jù)規(guī)劃設計，新鄭市龍湖開發(fā)區(qū)被定位為河南省高等教育綜合中心，并按功能分為中心區(qū)、大學組團、科研組團、居住組團和工業(yè)組團。據(jù)了解，這些學院每個占地至少幾百畝，11所大學占地至少也有幾千畝?，F(xiàn)在鄭州有兩個大學城，其中之一的新鄭大學城省政府沒有批準，是新鄭市自己在操作，他們主要靠低地價吸引高校入?yún)^(qū)，1畝地幾萬塊錢就出手。

　　浙江省溫州市高教園區(qū)規(guī)劃區(qū)域面積為8km2，大學建設用地為4km2。在6所大學中，溫州大學教學用地占857畝，溫州職業(yè)技術(shù)學院教學用地占346畝，溫州師范學院教學用地占689畝，溫州醫(yī)學院教學用地占712畝。另外，還有占地650畝的學生公寓區(qū)，占地近千畝的公建共享區(qū)和附屬配套區(qū)。

３、大學城違法占地案例分析

3.1辦教育是假，炒地皮是真

　　據(jù)河北省廊坊市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會介紹，為了支持東方大學城的教育產(chǎn)業(yè)，把出讓給它的土地價格定在每畝5.5萬元。這個價格只有市場價的1/6。然而，事實上，值得深思的是：在東方大學城(占地12000畝)的綠化帶上建了據(jù)稱是亞洲最大的高爾夫球場，占地6000畝。也就是說只有5000多畝土地獲得了國家的土地使用證，其余6000多畝土地屬于違法圈占！眾所周知，高爾夫球場是國家嚴格控制的項目，就算建在商業(yè)用地上，也很難通過審批。除此之外，這樣的教育用地還被用來大建商品房和高檔別墅及其它娛樂場所，這真是教育用地上的一項大突破！

　　由于近年來糧食價格一直下跌，農(nóng)民進行農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整又較困難，農(nóng)民負擔沉重，郊區(qū)農(nóng)民耕種田地的積極性不高，時常出現(xiàn)耕地被拋荒的現(xiàn)象，農(nóng)民開始尋找農(nóng)田“托管”“托收”的機會，“巴不得政府來征地，早征早好”。因為政府在征地建大學城的同時，也需要對農(nóng)民進行留地安置，這樣一來，原被征地的農(nóng)民將成為大學城的初始居民，可以靠房地產(chǎn)吃飯，由此一來，大規(guī)模的圈占耕地就變得更容易了，土地開發(fā)商可以從中大獲其利。

3.2非法圈地：“權(quán)”和“法”誰大

　　在土地被非法侵占這一重大問題上，法律在行政權(quán)力面前顯得有些軟弱。因為眾多違法圈地、大發(fā)土地之財?shù)氖录澈鬅o一不有地方行政權(quán)力的支撐。圈地，是利益驅(qū)動所致；有關(guān)部門官員違法批地，并進行土地尋租，是受利益的驅(qū)動；地方政府為追求政績而圈地，本質(zhì)上仍然是受保官、升官的利益驅(qū)動。

　　例如，廣州開發(fā)區(qū)位于小谷圍島南岸，共有3個住宅小區(qū)、165幢別墅住宅。雖然房主們擁有由原番禺市建委核發(fā)的《建設用地許可證》、番禺市國土局核發(fā)的《建設用地批準書》和廣東省人民政府2002年核發(fā)的《房地產(chǎn)權(quán)證》，具有國家認定的70年土地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，但2003年4月18日，廣州市國土資源和房屋管理局下發(fā)了《關(guān)于收回廣州大學城范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)的公告》，要收回其中兩個小區(qū)(谷圍山莊和臨江苑)的土地使用權(quán)。為此，房主們申請了行政復議，隨即又向廣州市越秀區(qū)人民法院提起了行政訴訟。在行政復議和行政訴訟的審理過程中，到目前為止，作為被告的廣州市國土資源和房屋管理局一直無法舉證大學城的立項是經(jīng)過國務院的批準且聽取了省市人大的審批意見的，也從未提供關(guān)于總規(guī)劃面積為43.3km2的廣州大學城具有國務院審批的批文和廣東省廣州市人大及其常務委員會的審批文件。而根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第二十一條第二款的規(guī)定，像大學城這樣的工程項目，其中又涉及到了土地特別是基本農(nóng)田的征用，是必須報國務院審批的。

　　那么，廣州大學城的征地手續(xù)又是如何完成的呢？一篇題為《小谷圍島熱氣騰騰大規(guī)劃》的報道說：“整個小谷圍島分成39個地塊辦理征地手續(xù)，省、市國土部門特事特辦。”也就是說，整個大學城本應報國務院審批的18km2的土地，都是由廣東省政府自行審批的。

　　“大學城圈地”突出表現(xiàn)在建設單位一方面用計劃經(jīng)濟的辦法低價拿地，另一方面用市場經(jīng)濟的辦法高價供地，即征地越多，所獲土地的收益就越大；建設單位圈地越多，未來獲利就越大。調(diào)查結(jié)果表明，一些地區(qū)出讓土地所獲取的征地費不到地價的10％，一些建設項目的征地費標準還是10年前的水平。用土地牟取暴利，已經(jīng)成為一些單位和個人“尋租”的手段。

　　按照我國法律規(guī)定，征地是政府行為，政府只為公共目的啟動征地權(quán)，土地管理部門是惟一可代表政府實施征地行為的職能部門。然而，少數(shù)地方濫用征地權(quán)，出現(xiàn)了“什么人都可以征，什么事都可以征”的混亂狀況，即不管是什么項目，只要有人來要地，土地管理部門就以招商引資、城鎮(zhèn)建設的名義，隨意“出讓”“批租”國有土地，有的甚至做起了買賣土地的“官倒爺”。

3.3誰在支撐大學城

　　以興建大學城為由，政府很輕易地將大片土地劃撥出來，而在政府所劃撥的土地中，已有部分土地變成了商業(yè)經(jīng)營性服務用地。2004年10月30日，從廣州市國土資源和房屋管理局傳出消息，大學城將于2004年年底出讓三塊地塊的土地使用權(quán)，這三塊地總面積為7萬m2，均為商業(yè)性用地，將用來建設超市、酒店、影劇院、寫字樓等。有人預言，蓬勃發(fā)展的大學城建設將帶動新一輪房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實際上，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了借大學城之名變相搞房地產(chǎn)開發(fā)的苗頭。因此，要嚴防以建設大學城為名，避開城市規(guī)劃審批環(huán)節(jié)、盲目大規(guī)模圈地、隨意進行開發(fā)建設的不良傾向。專家指出，由于土地市場中存在種種不規(guī)范管理，根據(jù)土地交易量估算，我國每年國有土地收益流失至少在100億元以上。

　　據(jù)國土資源部統(tǒng)計，2002年上半年，全國累計收取土地出讓金達6000億元。地方政府大量“經(jīng)營土地”，土地交易額大幅上升。一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的35％左右，有的甚至高達60％。中部某省2003年1月～9月，招標拍賣的土地就比上年全年增長41％，土地面積供應擴大400多公頃，增加收入21億元。

　　當前很多國有土地仍然是采取協(xié)議出讓或劃撥形式。一些地方未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在，如有的地方采取先占用后補辦手續(xù)，或采取化整為零，將耕地和良田瞞報為荒地、劣地等欺騙手段，違規(guī)占用土地；有的以搞特色農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)為名，將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設；有的以低價協(xié)議出讓，擅自減免地價，不依法追繳土地出讓金等。東部某縣出臺“土政策”，擅自給當?shù)亟?jīng)濟開發(fā)區(qū)批地，甚至頒發(fā)《國有土地使用證》，造成大量良田被占用，近2萬名農(nóng)民的利益受損。

　　不少地區(qū)還出現(xiàn)了以建開發(fā)區(qū)、大學城、科技園區(qū)為名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實的現(xiàn)象。例如，最初以高科技農(nóng)業(yè)項目立項的沈陽“荷蘭村”，就曾在報紙上大打房地產(chǎn)銷售廣告。事實上，當?shù)卣揪筒痪邆鋵徟笃氐臋?quán)限。

　　土地市場開發(fā)與管理的不規(guī)范，導致國家與農(nóng)民利益兩頭受損。我國《土地法》規(guī)定，如果國有土地屬劃撥使用，則不必繳納土地出讓金。例如，東北某市在1997年～2000年行政劃撥供地占城市建設供地總量的77％。2000年，這個特大城市批租土地收回的出讓金僅為7000萬元，使國家損失了大量的財政收入。

　　與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對比，同期的征地補償費卻極少，一些地方截留、挪用征地補償費現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民的損失得不到合理補償。據(jù)調(diào)查，前幾年，地方政府土地出讓金收入每年平均在450億元以上，而同期征地補償費只有91.7億元。浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2.19億元，其中征地補償費只有591萬元，僅占賣地進賬的2.7％。福建省莆田縣城廂區(qū)城郊鄉(xiāng)的部分村民反映，村里200多畝耕地被賣光后，村民僅得到每畝2000元的補償款，現(xiàn)在村民生活無著落。

　　權(quán)威人士指出，在工業(yè)化和城市化進程中，對土地的開發(fā)和利用雖然存在客觀增加的需求，但這決不是濫用土地的理由。土地市場管理的不規(guī)范，不僅增加了失地農(nóng)民的數(shù)量，加劇了社會矛盾，還使中央確定的“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策難以得到真正落實。

４、警惕以大學城的名義圈地

　　據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國現(xiàn)有大學城中，政府行政劃撥用地總面積只占實際用地總面積的83.93％。雖然國土資源部規(guī)定，經(jīng)營性用地一律采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓，開發(fā)商從政府手中得到低價土地幾乎不可能，但以辦教育的名義，開發(fā)商仍然可以用較低的價格得到土地。房地產(chǎn)商們早已心知肚明：政府絕對沒有足夠的資金包下全部的基建項目，起碼商業(yè)和服務配套要交給他們。將大學城中心區(qū)的土地出讓，目的可能是為了進行商業(yè)配套，但這一來是否會成為新一輪房地產(chǎn)開發(fā)升級的突破口呢？這實在是個值得警惕的問題。

　　有關(guān)廣州大學城的報道，贊譽之詞不絕于耳，原來有關(guān)部門曾經(jīng)宣揚“房不上山、樹不能砍”，而現(xiàn)在，隨著大學城建設的開工，原有的小山丘被推平了，被砍的樹更是數(shù)不清。小谷圍島的居民痛心地說：“小谷圍島的生態(tài)、氣候都給破壞了，這以前是廣州的‘肺’?。　庇袑＜艺J為：大學城的建設一定要防止頭腦過熱，盲目跟風，一哄而上。然而廣州大學城卻在轟轟烈烈、如火如荼的建設當中，雖然沒有國家正式批文已是事實，工程隊在小谷圍島上推山、砍樹已是事實，各大高校因此背上了巨額的債務也是事實，但另一個更大的事實就是，廣州大學城建成之日，則又是一任政府夸耀政績之時了。

　　大學城，不僅是一種教育概念，更是一種社會概念，在建設與發(fā)展、經(jīng)營與管理方面，政府應當發(fā)揮主導作用，發(fā)揮好社會服務、市場監(jiān)管職能，同時作為土地所有權(quán)人一定要經(jīng)營好土地，維護公眾的利益。

　　當前大學城出現(xiàn)的問題，主要是用地規(guī)模過大，入城的大學雖然在地理上近了，但在教育資源的共享上離得還是較遠。其問題的解決，還需要進一步深化高校改革。對于教育資源的共享，不僅要在教學硬件上實現(xiàn)共享，更重要的是要在教育體制、機制上實現(xiàn)共享。

５、樹立大學城的正確理念

　　大學城建設中還存在兩個突出問題：一是大學城建設規(guī)模過大，大量圈占土地，土地浪費嚴重；二是有的大學城里用劃撥土地搞經(jīng)營性房地產(chǎn)項目，建商品房、寫字樓、搞學生公寓出租，這樣必將嚴重擾亂土地市場秩序，嚴重違反經(jīng)營性用地必須招標拍賣和掛牌交易的原則。

　　據(jù)統(tǒng)計，2000年～2002年，全國查處各類土地違法案件有40萬起，2004年又新增16.8萬起。其中，2004年上半年發(fā)現(xiàn)的各類土地違法行為有10.1萬起，涉及土地面積39133.33hm2，其中侵占耕地面積達19400hm2。對待大學城的建設必須保持一個清醒的頭腦，發(fā)展高等教育事業(yè)不能僅僅以圈地面積的大小論成就，更不能有攀比心理，只注重形式，不注重內(nèi)涵。事實上，知名的高等教育并不是圈地最多、面積最大的高校。國外大學城建設根本不是目前國內(nèi)的做法，英國牛津、劍橋大學城有上百年的歷史，是靠一點一點逐漸發(fā)展起來的，而不是把大學城搞成圈地的“怪胎”。

　　我們并不是不支持發(fā)展高等教育事業(yè)，相反，我們非常支持，但是我們做任何事情都必須嚴格按照國家的法律、法規(guī)辦事。政府部門不能帶頭違法，好事要辦好，千萬不能好大喜功，把大學城搞成“大躍進”式的開發(fā)。

　　大學城用地問題如此之大，占地如此之多，這是許多人不知曉的，這也給我國的土地管理工作者上了一課。補牢何須亡羊時。在土地供應中，如何防止投機者竊取國有土地資產(chǎn)？如何嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃？如何細化供地目錄、界定土地用途？這些都值得土地管理工作者思考。

　　在歐美，大學城一般有兩種模式，一種是美國的波士頓、英國的牛津大學和劍橋大學等模式，它們都是經(jīng)過百年以上的歷史自然形成的；另一種是依靠政府的力量建設起來的，如美國規(guī)模數(shù)萬人的州立大學、日本的筑波大學等。

　　前一種模式不必提了，就后一種模式來說，目前我國不少地方政府財力不足，根本沒有能力在較短的時間內(nèi)建大學城，更何況有的地方也沒有建設大學城的必要。

６、完善土地管理法規(guī)建設

　　透視上述事件，有一個共同的現(xiàn)象發(fā)人深?。寒斍耙恍┤藢彝恋毓芾怼⒎康禺a(chǎn)開發(fā)管理等相關(guān)法律、法規(guī)的漠視和肆意踐踏，造成了對國家、集體和公民個人財產(chǎn)權(quán)益的莫大侵害。

　　從某鎮(zhèn)政府“心安理得”地圈占村民承包地，到某村村委會的“有樣學樣”，再到東方大學城天文數(shù)字般的圈地面積和土地出讓金拖欠款額(拖欠包工頭17.6億元工程款)，還有來自地方相關(guān)部門“或明或暗的支持和縱容”，這一切都說明，在巨大的利益驅(qū)動下，法律的尊嚴在某些地方幾乎蕩然無存。

　　對于征用土地的問題，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律都有明確規(guī)定。因而，當事者和相關(guān)部門“不懂法”或者“缺乏法律意識”的說法顯然是很難取信于人的。這一問題之所以如此普遍、如此嚴重，歸根到底還在于執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力。

　　國土資源部有關(guān)負責人日前在接受新華社記者采訪時指出，違規(guī)圈地現(xiàn)象層出不窮且大案、要案頻發(fā)，固然跟一些地方的領(lǐng)導追求政績、好大喜功、搞“形象工程”有關(guān)，但地方政府在土地占用方面“犯法”難以查處或者處理偏輕則是許多人敢碰“高壓線”的重要原因。

　　事實就是這樣。一些地方領(lǐng)導對土地管理的法律、法規(guī)和制度落實不到位，執(zhí)法不嚴，查處土地違法案件不能堅持原則，以罰代法，敷衍了事，批評了事，罰款了事，補辦手續(xù)了事。盡管這些年土地違法大案、要案多次發(fā)生，但真正受到查處的政府官員卻仍在少數(shù)，甚至在個別地方還出現(xiàn)“明受批評、暗得實惠”的怪現(xiàn)象。正如國土資源部一位調(diào)研土地執(zhí)法問題的官員接受媒體采訪時所表示的：“如果碰了這根‘高壓線’不用付出身敗名裂的慘重代價，想根本遏制非法占用土地現(xiàn)象就難以實現(xiàn)！”

　　土地是民生之本，維護土地法律的尊嚴事關(guān)子孫后代，事關(guān)國計民生。正因為如此，這股圈地歪風業(yè)已引起國家的高度重視。日前出臺的有關(guān)文件就指出：“必須推進我國征地制度改革，完善土地征用程序和補償機制，切實保護農(nóng)民利益?！彼?，徹底根治圈地歪風，把“最嚴格的耕地保護制度”落到實處，還需要下很大力氣。

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