仇保興副部長在全國數(shù)字化城市管理工作總結(jié)交流會上的講話

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（2010年6月22日）

同志們：

　　今天我們在秦皇島召開全國數(shù)字化城市管理工作總結(jié)交流會，將要總結(jié)、交流數(shù)字化城市管理幾年來的成績和經(jīng)驗，研究推進下一步數(shù)字化城市管理工作。下面我講三點意見：

　　一、認清城市管理發(fā)展趨勢

　?。ㄒ唬┏鞘泄芾淼某杀竞碗y度越來越高

　　俗話說城市需要“三分建設(shè)，七分管理”，建設(shè)城市需要花三分力氣，但是“管理”卻要花七分力氣。我國有些城市社區(qū)、建筑設(shè)計與建設(shè)花了大本錢，呈現(xiàn)出“現(xiàn)代化氣魄”，但管理滯后、維護不善造成市民和游客意見紛紛的例子不在少數(shù)。城市管理的成本和難度為什么會越來越高呢？第一個原因是，從空間結(jié)構(gòu)上看，我國的城市絕大多數(shù)都是人口高密度城市，而且隨著城中村、棚戶區(qū)和舊城改造的進一步推進，人口密度還在處于不斷加劇的趨勢。我國大中型城市平均每平方公里建成區(qū)超過一萬人，屬于全球密度最大的類型，再加上不少城市正處于不斷擴張之中，很多城市每年增加的人口少則2%，多則5%，最多的甚至達到10%。有的城市從一個小農(nóng)村發(fā)展成現(xiàn)代化大都市僅僅用了20多年的時間，世界上沒有任何一個城市在短時間內(nèi)會增加如此多人口。第二個原因是，我國現(xiàn)在是城鎮(zhèn)化、機動化、信息化、市場化、全球化同步進行，城鎮(zhèn)化受到眾多的因素影響，完全處于開放性、流動性、快速擴張時期，此時的城市其管理難度要比以往城市管理難度更大、更有挑戰(zhàn)性。第三個原因是，我國城市人口密度很高，一旦發(fā)生災(zāi)難和社會沖突造成的危害就會很大。美國100多年來美國城市的人口密度下降了3倍，其中一個原因是上世紀50年代蘇聯(lián)成功研制原子彈以后，為防止?jié)撛诘暮藨?zhàn)爭可能給城市帶來毀滅性的破壞，美國決定把城市空間發(fā)展模式轉(zhuǎn)向平面化和郊區(qū)化。機動化和城鎮(zhèn)化疊加的時代的特征是私家車使人們對休憩的空間有了更大的選擇權(quán)，能夠遠離城市中心區(qū)。對我國而言，由于城市人口密度高，我們每個人的能源消耗，特別是交通能源的消耗比美國要低得多，大概是美國的八分之一。而過度郊區(qū)化的結(jié)果使一個美國人消耗的能源等于五個歐盟人。因此，我國不能走美國式的郊區(qū)化之路。這樣一來，在我國的城市中一旦發(fā)生社會動亂和災(zāi)難所造成的危害就會比低密度城市要大得多，如發(fā)生在城市的地震、煤氣罐爆炸危害就要比低密度城市要大幾十倍。

　?。ǘ┏鞘泄芾碣Y源分散程度越來越大

　　300多年前，英國工業(yè)革命剛剛興起的時候，僅靠一個衛(wèi)生管理機構(gòu)就能壟斷當(dāng)時的工業(yè)城市的管理。而進入現(xiàn)代化工業(yè)文明時代，城市產(chǎn)業(yè)門類劇增，從事各種專業(yè)的人口也倍增，各種各樣需要規(guī)范管理的行為也快速提升，此時，各種各樣的城市管理專業(yè)隊伍的興起就是自然而然的事。建國以來，我國涉及到城市管理的部門增長了十來倍，如有線電視、無線通訊、網(wǎng)絡(luò)、天然氣等行業(yè)管理都是近些年產(chǎn)生的。隨著現(xiàn)代化步伐的繼續(xù)，新的城市管理機構(gòu)還將不斷增加，專業(yè)化的部門還將不斷出現(xiàn)，可能有些專業(yè)化部門甚至是現(xiàn)在沒聽說過的。正因如此，城市管理資源的分散是不可避免的，資源分散就需要進行整合，而數(shù)字化城市管理就是一種對這些管理資源進行優(yōu)化整合的系統(tǒng)平臺。

　　數(shù)字化城市管理通過數(shù)字化指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價的手段把各種分散的專業(yè)隊伍力量進行整合，并通過高效評估，發(fā)揮他們的潛能，提高其整體管理效能，這正是數(shù)字化城市管理的特點之一。過去有人說我國城市管理的困境是“七、八頂大蓋帽管不了一個破草帽”，這是因為社會進步使城市結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會分工越來越細，同時缺乏整合的能力和相應(yīng)的平臺。因此部分城市成立了綜合執(zhí)法局，但新的問題又出來了，一個城市綜合執(zhí)法局需執(zhí)行多少部法律？以北京為例，要執(zhí)行150部法律。一些執(zhí)法局成員嘆苦道：不管叫誰去執(zhí)法，這些法律條文都難以背清楚，這樣如何能夠建立起高水平的執(zhí)法機制？而且隨著法制進程的加快，法律出臺越來越頻繁，平均每年以幾十個新法的速度出臺，屆時綜合城市執(zhí)法管理就將遇到更大的瓶頸，這就需要通過數(shù)字化城市管理系統(tǒng)平臺來整合管理資源。

　?。ㄈ?shù)字化創(chuàng)新速度越來越快

　　目前，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的建設(shè)和運行成本越來越低，通訊技術(shù)越來越先進，傳輸?shù)乃俣仍絹碓娇?，存儲容量也越來越大。近二十年來，集成芯片的發(fā)展完全符合摩爾定律，每一兩年價格就跌一倍，同時運算能力卻提高一倍，這樣的趨勢到現(xiàn)在還沒有停止，還將繼續(xù)下去。因此，基于電子芯片運算的數(shù)字化管理系統(tǒng)的建設(shè)成本也在不斷降低，性能在不斷優(yōu)化。新產(chǎn)品、高技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，也為城市管理者處理日益復(fù)雜的管理問題和眾多挑戰(zhàn)帶來了希望。

　　以上就是我國城市管理呈現(xiàn)的三大趨勢：即城市管理難度越來越大、資源分散度越來越大、數(shù)字化創(chuàng)新速度越來越快。只有認識到這三大趨勢，才能夠準確把握時代的脈絡(luò)，正確選擇和及時創(chuàng)建數(shù)字化城管的工作系統(tǒng)。到現(xiàn)在為止，全國665個城市中已經(jīng)有128個建立了數(shù)字化城管平臺，但目前這128個數(shù)字化城管平臺仍有良莠不齊的現(xiàn)象，有的非常好，但也有的相當(dāng)糟糕，有的就是形式主義。我們必須要認清數(shù)字化城市管理的意義和面臨的趨勢，真正做到數(shù)字化管理系統(tǒng)的低投入建設(shè)、高效率運轉(zhuǎn)。

　　但必須要指出的是，近幾年來，我國的數(shù)字化城市管理建設(shè)事業(yè)取得了一定的成效。突出表現(xiàn)在三方面：一是城市管理隊伍處理現(xiàn)場問題的速度大大加快。原來需要幾天解決的問題，現(xiàn)在幾個小時，甚至幾分鐘就能得到反饋和解決。二是網(wǎng)絡(luò)整合能力越來越強。新成立的部門，只要是為老百姓直接服務(wù)的職能都被這個網(wǎng)絡(luò)整合，成為這個網(wǎng)絡(luò)的有機組成部分。根據(jù)梅卡夫定律，網(wǎng)絡(luò)參與者越多，結(jié)點越多，傳輸?shù)乃俣仍娇?，網(wǎng)絡(luò)的整體價值就越高，所以越多部門整合在一起，會造成數(shù)字城管系統(tǒng)的整體效果優(yōu)化。現(xiàn)在不少城市數(shù)字化城管平臺越來越被管理部門所倚重，越來越為老百姓所喜歡，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市管理不可缺少的手段。三是通過數(shù)字化城市管理帶動了城市的各行各業(yè)信息化管理，促進了城市數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)就是“多用信息，少用能源”。數(shù)字化產(chǎn)業(yè)符合生態(tài)文明，符合現(xiàn)代化城市管理，符合信息化道路發(fā)展，符合促進民族科技創(chuàng)新、經(jīng)濟振興和內(nèi)需增強的時代需要，是一個方興未艾的新型產(chǎn)業(yè)。

　　二、找準數(shù)字化城市管理問題

　　在數(shù)字城管推進的過程中，各地雖然已經(jīng)取得了不少成績，但仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　?。ㄒ唬┲仄脚_建設(shè)，輕管理制度

　　部分地區(qū)投入不少資金建設(shè)數(shù)字城管平臺，引進先進的設(shè)備，建機構(gòu)、配編制，指揮室面積非常大，經(jīng)費充足，但由于管理機制不夠健全，仍無法有效解決實際問題。例如，部分數(shù)字化城市管理機構(gòu)內(nèi)部環(huán)境很好，但外部服務(wù)卻不盡人意，形成鮮明的反差，說明存在嚴重的管理問題。數(shù)字化是人機對話的巧妙組合，是領(lǐng)導(dǎo)能力與現(xiàn)代化通訊技術(shù)的有機結(jié)合。部分城市沒有應(yīng)用好數(shù)字化管理平臺系統(tǒng)整合機制，沒能使數(shù)字化管理平臺發(fā)揮出對各類城市專業(yè)管理部門的指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和效能測評等方面的作用。

　?。ǘ┲赜布蜗?，輕實用效率

　　部分城市數(shù)字化城市管理平臺建設(shè)過于追求形象，而不注重實用性。例如信息采集效率低下，信息反饋機制不夠健全。現(xiàn)場反饋回的信息不能夠被及時研究，問題就無法被有效處理。信息采集員僅僅是信息的傳遞者，即使服裝統(tǒng)一、形象良好，也不能真正起到監(jiān)督執(zhí)行的作用；處理問題的工作人員，即使配備城管通等先進設(shè)備，但沒有責(zé)任心也不能及時有效地處理問題，從而導(dǎo)致整個系統(tǒng)信息獲得不準、不及時而失效。

　?。ㄈ┲匦陆〝U建，輕資源整合

　　部分城市數(shù)字化設(shè)施重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴重。從實際效能來看，一個完整數(shù)字化的管理平臺，就可以把城市規(guī)劃建設(shè)的各級檔案和各種管道及管網(wǎng)統(tǒng)一管理起來，這就需要各地政府充分整合資源，而不是每個職能部門都要建設(shè)自己專屬的數(shù)字平臺。還有部分城市政府盲目投資新建擴建數(shù)字化城市管理平臺，而不注重提高系統(tǒng)的監(jiān)管效能，從而導(dǎo)致系統(tǒng)建造成本高、維護困難，造成嚴重的浪費。

　　解決好以上三大問題，我們才能全面推進、改善數(shù)字化城市管理。

　　三、改進數(shù)字化城市管理若干重點

　　完整有效的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)具有三個環(huán)節(jié)：一是網(wǎng)格化的現(xiàn)場管理。信息采集員應(yīng)競聘上崗、優(yōu)勝劣汰，確保需要現(xiàn)場收集的數(shù)據(jù)做到實時采集。二是市場化的信息采集。鼓勵成立專門的信息采集公司，聘用專門的信息采集員，對信息采集不合理、不及時的可直接追究公司責(zé)任并將其淘汰出局。三是智能化的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)。實現(xiàn)人工智能與數(shù)字處理系統(tǒng)雙重優(yōu)化使用。

　　數(shù)字城管系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是信息由誰來采集，采集完成由誰來改進、如何處理。比如，現(xiàn)場信息員到場后，發(fā)現(xiàn)哪里有堆垃圾，上報給指揮中心，指揮中心就會馬上有人判斷，這堆垃圾屬于哪個部門來處理，之后馬上就發(fā)出信息告知該部門，并對該部門的處理效能進行數(shù)字化倒計時。對特別復(fù)雜的現(xiàn)場問題，需要有指揮決斷的能力與之相適應(yīng)。我在杭州任市長的時候，曾請幾個退休的老同志幫助分析12345服務(wù)熱線反饋的復(fù)雜問題應(yīng)該如何解決，讓哪個部門去解決比較好。12345服務(wù)熱線所有的接線員都是后備干部，每天還有五個老專家集中辦公提供幫助，有問題就會集體商量，找出解決辦法。三個月下來，這些接線員都成了處理群眾問題的行家。我認為，后備干部應(yīng)該到信息化平臺的指揮中心去鍛煉，這些工作實際上就是現(xiàn)場的群眾工作。

　　全面提升數(shù)字化城市管理水平，要抓住以下三個重點：

　?。ㄒ唬└斓匕l(fā)現(xiàn)問題。對一般管理問題應(yīng)實時化處理，復(fù)雜問題咨詢專家，應(yīng)急問題啟動預(yù)案。例如，氣象預(yù)報今天有大暴雨，本身這個系統(tǒng)一級響應(yīng)是什么，二級響應(yīng)是什么，危急的洪澇會遇到什么問題？怎么應(yīng)對？數(shù)字化管理與預(yù)案編制相協(xié)調(diào)是高效管理的前提條件，這樣就能做到心中有數(shù)。

　?。ǘ└行У亟鉀Q問題。采集的信息送下去以后，哪個部門來解決，解決得如何？如果接到許多信息，相關(guān)部門處理不處理一個樣，處理快處理慢一個樣，處理好處理壞一個樣，整個數(shù)字城管系統(tǒng)就會癱瘓掉。不管涉及城市管理的多少個部門，系統(tǒng)對每個部門都應(yīng)分門別類進行監(jiān)控。解決現(xiàn)場問題的好壞、快慢，城管系統(tǒng)都有記錄，都有專人分析這個記錄，而且還要和新聞媒體掛鉤，讓人民群眾來監(jiān)督，及時做出評價，促使相關(guān)部門改進服務(wù)，系統(tǒng)才能不斷優(yōu)化。

　?。ㄈ└玫乇O(jiān)督考核。信息處理要越來越實時化，處理完畢之后要有系統(tǒng)“自動”地進行評價、打分和獎勵提示，對于處理不及時或效果不佳的單位要嚴格處罰，而且既要有相應(yīng)的行政處罰，再配合有效的新聞輿論批評。我們的干部最怕兩件事發(fā)生，一是失位子，二是丟面子。這兩種處罰既丟面子，又會失位子，雙管齊下，系統(tǒng)就能充分發(fā)揮作用。所以優(yōu)質(zhì)的數(shù)字城管系統(tǒng)并不是說裝備了多少先進的技術(shù)裝備就能做到信息有效處理，而是這個系統(tǒng)有沒有真正本著為人民服務(wù)的要求，形成信息處理、分析、反饋、評判的閉環(huán)控制機制，從而提高城市管理的工作效率。信息化、數(shù)字化給了我們提高效率的手段，但不是可以代替工作本身，這一點我們一定要牢記，實際工作中一定要進行公平、公正、嚴格的評價、監(jiān)督、獎懲。這才是數(shù)字化城管活的靈魂。

　　我們還要對全國數(shù)字化城市管理工作建立一系列獎懲的機制，對各地的系統(tǒng)效率做出評判，獎勵好的，鞭策落后的，并通過媒體輿論進行披露。通過這個機制，對試點城市傳導(dǎo)一種壓力，有了壓力，才有動力；有了動力，才可能掌握最新技術(shù)，才能及時完善系統(tǒng)機制，才能持續(xù)提高管理水平，才能更好地為人民服務(wù)。