仇保興副部長(zhǎng)在全國(guó)數(shù)字化城市管理工作總結(jié)交流會(huì)上的講話

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（2010年6月22日）

同志們：

　　今天我們?cè)谇鼗蕧u召開全國(guó)數(shù)字化城市管理工作總結(jié)交流會(huì)，將要總結(jié)、交流數(shù)字化城市管理幾年來的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，研究推進(jìn)下一步數(shù)字化城市管理工作。下面我講三點(diǎn)意見：

　　一、認(rèn)清城市管理發(fā)展趨勢(shì)

　　（一）城市管理的成本和難度越來越高

　　俗話說城市需要“三分建設(shè)，七分管理”，建設(shè)城市需要花三分力氣，但是“管理”卻要花七分力氣。我國(guó)有些城市社區(qū)、建筑設(shè)計(jì)與建設(shè)花了大本錢，呈現(xiàn)出“現(xiàn)代化氣魄”，但管理滯后、維護(hù)不善造成市民和游客意見紛紛的例子不在少數(shù)。城市管理的成本和難度為什么會(huì)越來越高呢？第一個(gè)原因是，從空間結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)的城市絕大多數(shù)都是人口高密度城市，而且隨著城中村、棚戶區(qū)和舊城改造的進(jìn)一步推進(jìn)，人口密度還在處于不斷加劇的趨勢(shì)。我國(guó)大中型城市平均每平方公里建成區(qū)超過一萬人，屬于全球密度最大的類型，再加上不少城市正處于不斷擴(kuò)張之中，很多城市每年增加的人口少則2%，多則5%，最多的甚至達(dá)到10%。有的城市從一個(gè)小農(nóng)村發(fā)展成現(xiàn)代化大都市僅僅用了20多年的時(shí)間，世界上沒有任何一個(gè)城市在短時(shí)間內(nèi)會(huì)增加如此多人口。第二個(gè)原因是，我國(guó)現(xiàn)在是城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化、信息化、市場(chǎng)化、全球化同步進(jìn)行，城鎮(zhèn)化受到眾多的因素影響，完全處于開放性、流動(dòng)性、快速擴(kuò)張時(shí)期，此時(shí)的城市其管理難度要比以往城市管理難度更大、更有挑戰(zhàn)性。第三個(gè)原因是，我國(guó)城市人口密度很高，一旦發(fā)生災(zāi)難和社會(huì)沖突造成的危害就會(huì)很大。美國(guó)100多年來美國(guó)城市的人口密度下降了3倍，其中一個(gè)原因是上世紀(jì)50年代蘇聯(lián)成功研制原子彈以后，為防止?jié)撛诘暮藨?zhàn)爭(zhēng)可能給城市帶來毀滅性的破壞，美國(guó)決定把城市空間發(fā)展模式轉(zhuǎn)向平面化和郊區(qū)化。機(jī)動(dòng)化和城鎮(zhèn)化疊加的時(shí)代的特征是私家車使人們對(duì)休憩的空間有了更大的選擇權(quán)，能夠遠(yuǎn)離城市中心區(qū)。對(duì)我國(guó)而言，由于城市人口密度高，我們每個(gè)人的能源消耗，特別是交通能源的消耗比美國(guó)要低得多，大概是美國(guó)的八分之一。而過度郊區(qū)化的結(jié)果使一個(gè)美國(guó)人消耗的能源等于五個(gè)歐盟人。因此，我國(guó)不能走美國(guó)式的郊區(qū)化之路。這樣一來，在我國(guó)的城市中一旦發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂和災(zāi)難所造成的危害就會(huì)比低密度城市要大得多，如發(fā)生在城市的地震、煤氣罐爆炸危害就要比低密度城市要大幾十倍。

　　（二）城市管理資源分散程度越來越大

　　300多年前，英國(guó)工業(yè)革命剛剛興起的時(shí)候，僅靠一個(gè)衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)就能壟斷當(dāng)時(shí)的工業(yè)城市的管理。而進(jìn)入現(xiàn)代化工業(yè)文明時(shí)代，城市產(chǎn)業(yè)門類劇增，從事各種專業(yè)的人口也倍增，各種各樣需要規(guī)范管理的行為也快速提升，此時(shí)，各種各樣的城市管理專業(yè)隊(duì)伍的興起就是自然而然的事。建國(guó)以來，我國(guó)涉及到城市管理的部門增長(zhǎng)了十來倍，如有線電視、無線通訊、網(wǎng)絡(luò)、天然氣等行業(yè)管理都是近些年產(chǎn)生的。隨著現(xiàn)代化步伐的繼續(xù)，新的城市管理機(jī)構(gòu)還將不斷增加，專業(yè)化的部門還將不斷出現(xiàn)，可能有些專業(yè)化部門甚至是現(xiàn)在沒聽說過的。正因如此，城市管理資源的分散是不可避免的，資源分散就需要進(jìn)行整合，而數(shù)字化城市管理就是一種對(duì)這些管理資源進(jìn)行優(yōu)化整合的系統(tǒng)平臺(tái)。

　　數(shù)字化城市管理通過數(shù)字化指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的手段把各種分散的專業(yè)隊(duì)伍力量進(jìn)行整合，并通過高效評(píng)估，發(fā)揮他們的潛能，提高其整體管理效能，這正是數(shù)字化城市管理的特點(diǎn)之一。過去有人說我國(guó)城市管理的困境是“七、八頂大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”，這是因?yàn)樯鐣?huì)進(jìn)步使城市結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，社會(huì)分工越來越細(xì)，同時(shí)缺乏整合的能力和相應(yīng)的平臺(tái)。因此部分城市成立了綜合執(zhí)法局，但新的問題又出來了，一個(gè)城市綜合執(zhí)法局需執(zhí)行多少部法律？以北京為例，要執(zhí)行150部法律。一些執(zhí)法局成員嘆苦道：不管叫誰(shuí)去執(zhí)法，這些法律條文都難以背清楚，這樣如何能夠建立起高水平的執(zhí)法機(jī)制？而且隨著法制進(jìn)程的加快，法律出臺(tái)越來越頻繁，平均每年以幾十個(gè)新法的速度出臺(tái)，屆時(shí)綜合城市執(zhí)法管理就將遇到更大的瓶頸，這就需要通過數(shù)字化城市管理系統(tǒng)平臺(tái)來整合管理資源。

　?。ㄈ?shù)字化創(chuàng)新速度越來越快

　　目前，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行成本越來越低，通訊技術(shù)越來越先進(jìn)，傳輸?shù)乃俣仍絹碓娇欤鎯?chǔ)容量也越來越大。近二十年來，集成芯片的發(fā)展完全符合摩爾定律，每一兩年價(jià)格就跌一倍，同時(shí)運(yùn)算能力卻提高一倍，這樣的趨勢(shì)到現(xiàn)在還沒有停止，還將繼續(xù)下去。因此，基于電子芯片運(yùn)算的數(shù)字化管理系統(tǒng)的建設(shè)成本也在不斷降低，性能在不斷優(yōu)化。新產(chǎn)品、高技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，也為城市管理者處理日益復(fù)雜的管理問題和眾多挑戰(zhàn)帶來了希望。

　　以上就是我國(guó)城市管理呈現(xiàn)的三大趨勢(shì)：即城市管理難度越來越大、資源分散度越來越大、數(shù)字化創(chuàng)新速度越來越快。只有認(rèn)識(shí)到這三大趨勢(shì)，才能夠準(zhǔn)確把握時(shí)代的脈絡(luò)，正確選擇和及時(shí)創(chuàng)建數(shù)字化城管的工作系統(tǒng)。到現(xiàn)在為止，全國(guó)665個(gè)城市中已經(jīng)有128個(gè)建立了數(shù)字化城管平臺(tái)，但目前這128個(gè)數(shù)字化城管平臺(tái)仍有良莠不齊的現(xiàn)象，有的非常好，但也有的相當(dāng)糟糕，有的就是形式主義。我們必須要認(rèn)清數(shù)字化城市管理的意義和面臨的趨勢(shì)，真正做到數(shù)字化管理系統(tǒng)的低投入建設(shè)、高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　但必須要指出的是，近幾年來，我國(guó)的數(shù)字化城市管理建設(shè)事業(yè)取得了一定的成效。突出表現(xiàn)在三方面：一是城市管理隊(duì)伍處理現(xiàn)場(chǎng)問題的速度大大加快。原來需要幾天解決的問題，現(xiàn)在幾個(gè)小時(shí)，甚至幾分鐘就能得到反饋和解決。二是網(wǎng)絡(luò)整合能力越來越強(qiáng)。新成立的部門，只要是為老百姓直接服務(wù)的職能都被這個(gè)網(wǎng)絡(luò)整合，成為這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)組成部分。根據(jù)梅卡夫定律，網(wǎng)絡(luò)參與者越多，結(jié)點(diǎn)越多，傳輸?shù)乃俣仍娇欤W(wǎng)絡(luò)的整體價(jià)值就越高，所以越多部門整合在一起，會(huì)造成數(shù)字城管系統(tǒng)的整體效果優(yōu)化?，F(xiàn)在不少城市數(shù)字化城管平臺(tái)越來越被管理部門所倚重，越來越為老百姓所喜歡，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市管理不可缺少的手段。三是通過數(shù)字化城市管理帶動(dòng)了城市的各行各業(yè)信息化管理，促進(jìn)了城市數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)就是“多用信息，少用能源”。數(shù)字化產(chǎn)業(yè)符合生態(tài)文明，符合現(xiàn)代化城市管理，符合信息化道路發(fā)展，符合促進(jìn)民族科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)振興和內(nèi)需增強(qiáng)的時(shí)代需要，是一個(gè)方興未艾的新型產(chǎn)業(yè)。

　　二、找準(zhǔn)數(shù)字化城市管理問題

　　在數(shù)字城管推進(jìn)的過程中，各地雖然已經(jīng)取得了不少成績(jī)，但仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┲仄脚_(tái)建設(shè)，輕管理制度

　　部分地區(qū)投入不少資金建設(shè)數(shù)字城管平臺(tái)，引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備，建機(jī)構(gòu)、配編制，指揮室面積非常大，經(jīng)費(fèi)充足，但由于管理機(jī)制不夠健全，仍無法有效解決實(shí)際問題。例如，部分?jǐn)?shù)字化城市管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境很好，但外部服務(wù)卻不盡人意，形成鮮明的反差，說明存在嚴(yán)重的管理問題。數(shù)字化是人機(jī)對(duì)話的巧妙組合，是領(lǐng)導(dǎo)能力與現(xiàn)代化通訊技術(shù)的有機(jī)結(jié)合。部分城市沒有應(yīng)用好數(shù)字化管理平臺(tái)系統(tǒng)整合機(jī)制，沒能使數(shù)字化管理平臺(tái)發(fā)揮出對(duì)各類城市專業(yè)管理部門的指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和效能測(cè)評(píng)等方面的作用。

　?。ǘ┲赜布蜗?，輕實(shí)用效率

　　部分城市數(shù)字化城市管理平臺(tái)建設(shè)過于追求形象，而不注重實(shí)用性。例如信息采集效率低下，信息反饋機(jī)制不夠健全?，F(xiàn)場(chǎng)反饋回的信息不能夠被及時(shí)研究，問題就無法被有效處理。信息采集員僅僅是信息的傳遞者，即使服裝統(tǒng)一、形象良好，也不能真正起到監(jiān)督執(zhí)行的作用；處理問題的工作人員，即使配備城管通等先進(jìn)設(shè)備，但沒有責(zé)任心也不能及時(shí)有效地處理問題，從而導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)信息獲得不準(zhǔn)、不及時(shí)而失效。

　?。ㄈ┲匦陆〝U(kuò)建，輕資源整合

　　部分城市數(shù)字化設(shè)施重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。從實(shí)際效能來看，一個(gè)完整數(shù)字化的管理平臺(tái)，就可以把城市規(guī)劃建設(shè)的各級(jí)檔案和各種管道及管網(wǎng)統(tǒng)一管理起來，這就需要各地政府充分整合資源，而不是每個(gè)職能部門都要建設(shè)自己專屬的數(shù)字平臺(tái)。還有部分城市政府盲目投資新建擴(kuò)建數(shù)字化城市管理平臺(tái)，而不注重提高系統(tǒng)的監(jiān)管效能，從而導(dǎo)致系統(tǒng)建造成本高、維護(hù)困難，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。

　　解決好以上三大問題，我們才能全面推進(jìn)、改善數(shù)字化城市管理。

　　三、改進(jìn)數(shù)字化城市管理若干重點(diǎn)

　　完整有效的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)具有三個(gè)環(huán)節(jié)：一是網(wǎng)格化的現(xiàn)場(chǎng)管理。信息采集員應(yīng)競(jìng)聘上崗、優(yōu)勝劣汰，確保需要現(xiàn)場(chǎng)收集的數(shù)據(jù)做到實(shí)時(shí)采集。二是市場(chǎng)化的信息采集。鼓勵(lì)成立專門的信息采集公司，聘用專門的信息采集員，對(duì)信息采集不合理、不及時(shí)的可直接追究公司責(zé)任并將其淘汰出局。三是智能化的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)人工智能與數(shù)字處理系統(tǒng)雙重優(yōu)化使用。

　　數(shù)字城管系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是信息由誰(shuí)來采集，采集完成由誰(shuí)來改進(jìn)、如何處理。比如，現(xiàn)場(chǎng)信息員到場(chǎng)后，發(fā)現(xiàn)哪里有堆垃圾，上報(bào)給指揮中心，指揮中心就會(huì)馬上有人判斷，這堆垃圾屬于哪個(gè)部門來處理，之后馬上就發(fā)出信息告知該部門，并對(duì)該部門的處理效能進(jìn)行數(shù)字化倒計(jì)時(shí)。對(duì)特別復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)問題，需要有指揮決斷的能力與之相適應(yīng)。我在杭州任市長(zhǎng)的時(shí)候，曾請(qǐng)幾個(gè)退休的老同志幫助分析12345服務(wù)熱線反饋的復(fù)雜問題應(yīng)該如何解決，讓哪個(gè)部門去解決比較好。12345服務(wù)熱線所有的接線員都是后備干部，每天還有五個(gè)老專家集中辦公提供幫助，有問題就會(huì)集體商量，找出解決辦法。三個(gè)月下來，這些接線員都成了處理群眾問題的行家。我認(rèn)為，后備干部應(yīng)該到信息化平臺(tái)的指揮中心去鍛煉，這些工作實(shí)際上就是現(xiàn)場(chǎng)的群眾工作。

　　全面提升數(shù)字化城市管理水平，要抓住以下三個(gè)重點(diǎn)：

　?。ㄒ唬└斓匕l(fā)現(xiàn)問題。對(duì)一般管理問題應(yīng)實(shí)時(shí)化處理，復(fù)雜問題咨詢專家，應(yīng)急問題啟動(dòng)預(yù)案。例如，氣象預(yù)報(bào)今天有大暴雨，本身這個(gè)系統(tǒng)一級(jí)響應(yīng)是什么，二級(jí)響應(yīng)是什么，危急的洪澇會(huì)遇到什么問題？怎么應(yīng)對(duì)？數(shù)字化管理與預(yù)案編制相協(xié)調(diào)是高效管理的前提條件，這樣就能做到心中有數(shù)。

　?。ǘ└行У亟鉀Q問題。采集的信息送下去以后，哪個(gè)部門來解決，解決得如何？如果接到許多信息，相關(guān)部門處理不處理一個(gè)樣，處理快處理慢一個(gè)樣，處理好處理壞一個(gè)樣，整個(gè)數(shù)字城管系統(tǒng)就會(huì)癱瘓掉。不管涉及城市管理的多少個(gè)部門，系統(tǒng)對(duì)每個(gè)部門都應(yīng)分門別類進(jìn)行監(jiān)控。解決現(xiàn)場(chǎng)問題的好壞、快慢，城管系統(tǒng)都有記錄，都有專人分析這個(gè)記錄，而且還要和新聞媒體掛鉤，讓人民群眾來監(jiān)督，及時(shí)做出評(píng)價(jià)，促使相關(guān)部門改進(jìn)服務(wù)，系統(tǒng)才能不斷優(yōu)化。

　?。ㄈ└玫乇O(jiān)督考核。信息處理要越來越實(shí)時(shí)化，處理完畢之后要有系統(tǒng)“自動(dòng)”地進(jìn)行評(píng)價(jià)、打分和獎(jiǎng)勵(lì)提示，對(duì)于處理不及時(shí)或效果不佳的單位要嚴(yán)格處罰，而且既要有相應(yīng)的行政處罰，再配合有效的新聞?shì)浾撆u(píng)。我們的干部最怕兩件事發(fā)生，一是失位子，二是丟面子。這兩種處罰既丟面子，又會(huì)失位子，雙管齊下，系統(tǒng)就能充分發(fā)揮作用。所以優(yōu)質(zhì)的數(shù)字城管系統(tǒng)并不是說裝備了多少先進(jìn)的技術(shù)裝備就能做到信息有效處理，而是這個(gè)系統(tǒng)有沒有真正本著為人民服務(wù)的要求，形成信息處理、分析、反饋、評(píng)判的閉環(huán)控制機(jī)制，從而提高城市管理的工作效率。信息化、數(shù)字化給了我們提高效率的手段，但不是可以代替工作本身，這一點(diǎn)我們一定要牢記，實(shí)際工作中一定要進(jìn)行公平、公正、嚴(yán)格的評(píng)價(jià)、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲。這才是數(shù)字化城管活的靈魂。

　　我們還要對(duì)全國(guó)數(shù)字化城市管理工作建立一系列獎(jiǎng)懲的機(jī)制，對(duì)各地的系統(tǒng)效率做出評(píng)判，獎(jiǎng)勵(lì)好的，鞭策落后的，并通過媒體輿論進(jìn)行披露。通過這個(gè)機(jī)制，對(duì)試點(diǎn)城市傳導(dǎo)一種壓力，有了壓力，才有動(dòng)力；有了動(dòng)力，才可能掌握最新技術(shù)，才能及時(shí)完善系統(tǒng)機(jī)制，才能持續(xù)提高管理水平，才能更好地為人民服務(wù)。