仇保興副部長(zhǎng)在全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作專題會(huì)議上的講話

申請(qǐng)免費(fèi)試用、咨詢電話：400-8352-114

（根據(jù)錄音整理） （2010年3月25日）

同志們： 　　我們今天的會(huì)議主要議題是貫徹十七屆三中、四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，提高對(duì)新形勢(shì)下做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的認(rèn)識(shí)，研究部署城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，保障城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。下面，我講幾點(diǎn)意見(jiàn)。 　　一、建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史趨勢(shì)的必然要求 　?。ㄒ唬┊?dāng)前形勢(shì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求越來(lái)越高 　　改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平迅速提高。但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國(guó)也面臨著人口眾多、能耗過(guò)大、資源緊缺、環(huán)境脆弱、收入不均、地區(qū)發(fā)展不平衡等困難條件。最近，中央領(lǐng)導(dǎo)在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班講話中指出：我國(guó)長(zhǎng)期形成的主要依靠物質(zhì)投入的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與資源環(huán)境的矛盾日益突出，部分地區(qū)資源環(huán)境承載能力接近極限，外延型擴(kuò)張模式難以為繼。在這個(gè)特殊階段，人們將對(duì)城市的地位和作用重新認(rèn)識(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的要求也將越來(lái)越高。具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面： 　　一是對(duì)社會(huì)公正提出了嚴(yán)格要求。我國(guó)前三十年改革開(kāi)放，極大地解放了生產(chǎn)力。在已初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，后三十年要更多地關(guān)注社會(huì)公正，要在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中十分注意城市空間資源的有限性，確保稀缺資源得到合理分配。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃要通過(guò)合理配置空間資源，給城市低收入群體，包括進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，對(duì)城市作出貢獻(xiàn)的外來(lái)移民公平地提供空間資源，并遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲與資產(chǎn)泡沫化。 　　二是對(duì)城市節(jié)能減排提出了嚴(yán)格要求。現(xiàn)在不少城市中心區(qū)因?yàn)槿狈G地，到了夏天城內(nèi)城外溫度相差4到5攝氏度甚至更高。由于室內(nèi)使用了大量空調(diào)，加劇了室外公共空間的升溫，對(duì)節(jié)能減排帶來(lái)了不利影響。因此，要大力倡導(dǎo)城市節(jié)能減排，減少熱島效應(yīng)、能源消耗，減少對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾。這就要通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的各項(xiàng)節(jié)能減排措施進(jìn)行合理部署和安排，例如城市和建筑群通風(fēng)廊道、公共空間、江河湖泊、避難場(chǎng)所、公園綠地以及污水垃圾處理場(chǎng)所等等。 　　三是對(duì)優(yōu)化人居環(huán)境提出了嚴(yán)格要求。城市對(duì)于人類不僅僅是生產(chǎn)和消費(fèi)的場(chǎng)所，而且是生活消遣的空間。人類規(guī)劃建設(shè)城市不僅僅是追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和商業(yè)貿(mào)易，說(shuō)到底是滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求及人類自身的居住尊嚴(yán)。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃要統(tǒng)籌布局交通、景觀、居住、生產(chǎn)、商業(yè)貿(mào)易、文化娛樂(lè)等功能，使城市更加美麗，更適宜人居。 　　四是對(duì)保護(hù)城市個(gè)性提出了嚴(yán)格要求。城市是一個(gè)文化容器，是歷史積淀的產(chǎn)物，應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)貧v史文化及建筑風(fēng)格，努力保持城市歷史文脈的延續(xù)。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃要用法定形式保護(hù)歷史文化街區(qū)、保護(hù)歷史文物古跡和自然遺產(chǎn)，以體現(xiàn)城市獨(dú)特的風(fēng)貌，增加城市的文化感召力和市民群眾的歸屬感和自豪感。 　　五是對(duì)城市空間合理利用提出了嚴(yán)格要求。我國(guó)的城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化并行。在機(jī)動(dòng)化時(shí)代，城市將面臨日益嚴(yán)重的交通擁堵、空氣污染、空間質(zhì)量惡化和能耗的急劇上升。這就需要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)合理分配城市空間資源的作用，合理利用城市空間，統(tǒng)籌配置地上、地下基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)動(dòng)與非機(jī)動(dòng)交通，把城市交通設(shè)施建設(shè)得更加高效、便捷、充滿活力和節(jié)能環(huán)保可持續(xù)。 　　以上五方面是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的新挑戰(zhàn)。在這樣的形勢(shì)下，城市規(guī)劃管理的難度和復(fù)雜性也越來(lái)越高。這就給我們提出了一個(gè)命題：必須轉(zhuǎn)變目前粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域統(tǒng)籌，把握城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度和節(jié)奏；必須立足于區(qū)域整體來(lái)統(tǒng)籌資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和重大項(xiàng)目建設(shè)，以最小的資源環(huán)境影響來(lái)獲取最大的城鎮(zhèn)化收益；必須在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中十分注重保護(hù)歷史文化與自然遺產(chǎn)、山川河流和生物多樣性等事關(guān)可持續(xù)發(fā)展的核心資源；必須提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，從而為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)作出更加科學(xué)和理性的判斷。這樣一來(lái)，就必須通過(guò)建立一種科學(xué)的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，保證規(guī)劃過(guò)程的公平與合理，避免犯歷史性的錯(cuò)誤。 　?。ǘ﹪?guó)外城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度提供了有益借鑒 　　歐洲在戰(zhàn)后重建階段推行的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度為我們提供了有益借鑒。當(dāng)時(shí)，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利都相繼向地方派駐了國(guó)家規(guī)劃師或督察員，代表中央政府進(jìn)行城市規(guī)劃實(shí)施的事前事中監(jiān)督。當(dāng)前，雖然英國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程已經(jīng)結(jié)束，但是還有約1000人在從事城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，法國(guó)也有約800人在從事城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，其中360人是國(guó)家規(guī)劃師和建筑師，其余為行政管理人員。歐洲規(guī)劃督察員的工作方式是派駐到地方、駐扎在城市，與當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)一起工作。其職責(zé)包括五個(gè)方面：一是參與對(duì)城市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行審查。確保城市建設(shè)和規(guī)劃在環(huán)保、文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面協(xié)調(diào)一致。二是參與對(duì)規(guī)劃建筑方案進(jìn)行審查，對(duì)涉及到歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)的新建建筑的影響評(píng)估。三是參與對(duì)城市環(huán)境影響比較重要的工程的審查。如道路、高架橋、高速路、鐵路、地鐵、飛機(jī)場(chǎng)、火車站、垃圾處理場(chǎng)、污水處理場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施的選址安排等。四是參與對(duì)歷史建筑的保護(hù)、修繕、周邊環(huán)境的控制和整治提出審查意見(jiàn)。五是聽(tīng)取社會(huì)各方面對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)的意見(jiàn)。更重要的是審查有爭(zhēng)議的城市規(guī)劃項(xiàng)目許可證，必要時(shí)就地召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等等。 　　實(shí)踐證明，正是因?yàn)橛辛顺青l(xiāng)規(guī)劃督察作為制度保證，歐洲國(guó)家的城市特色十分明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展也較為協(xié)調(diào)。如法國(guó)連續(xù)五年被評(píng)為全球最適宜居住的國(guó)家，英國(guó)大大小小的城市盡管傳統(tǒng)工業(yè)所占比例明顯縮小了，但由于仍保存著豐富的歷史文化遺產(chǎn)，保存著與現(xiàn)代城市交相輝映的歷史文脈，世界各地的游客源源不斷，保證和創(chuàng)造了充足的就業(yè)崗位，并使城鄉(xiāng)的能耗與污染明顯下降。而且在整個(gè)快速城鎮(zhèn)化的歷史階段，規(guī)劃決策失誤較少，城市呈現(xiàn)出一種可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，從而為我國(guó)提供了有益借鑒。 　　（三）美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的教訓(xùn) 　　形成鮮明對(duì)照的是，美國(guó)采取低密度蔓延的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。人們一出門(mén)就需要小汽車，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資很大。根據(jù)測(cè)算，一個(gè)美國(guó)人消耗的汽油是歐盟人消耗汽油的五倍以上，一個(gè)美國(guó)人消耗的資源是歐盟人消耗資源的四倍以上。美國(guó)的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·R·布朗先生指出，美國(guó)城鎮(zhèn)化模式是一個(gè)引導(dǎo)世界走向沒(méi)落、崩潰的模式。而且這種由城鄉(xiāng)規(guī)劃決策失誤帶來(lái)的空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題是剛性的，后人無(wú)法解決的。按照哈佛大學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的說(shuō)法，美國(guó)這種城市發(fā)展模式是所有發(fā)展中國(guó)家都必須引以為戒的慘痛教訓(xùn)。另一方面，美國(guó)是一個(gè)建國(guó)歷史很短的國(guó)家，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的歷史文化資源損失并不大。而中國(guó)的文明史長(zhǎng)達(dá)五千多年，我們要非常謹(jǐn)慎地和非常負(fù)責(zé)地把歷史文化資源保護(hù)好。所以，中國(guó)絕不能學(xué)習(xí)美國(guó)這種低密度、高耗能的城市發(fā)展模式。 　　我們必須充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化歷程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的創(chuàng)新，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，解決和避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或?qū)?huì)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序可持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度應(yīng)運(yùn)而生。所以說(shuō)，這項(xiàng)制度順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。 　　二、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度在保障城鄉(xiāng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展方面具有不可替代的重要意義 　　為強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，我國(guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的核心內(nèi)容是通過(guò)上級(jí)政府向下級(jí)政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，依據(jù)國(guó)家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和相關(guān)政策，以及經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院、省政府批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理工作進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施。這項(xiàng)制度具有層級(jí)督察、實(shí)時(shí)監(jiān)督、專家咨詢?nèi)髢?yōu)勢(shì)：第一，上級(jí)政府派駐的督察員與派駐城市政府沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，比較超脫和公正，體現(xiàn)了層級(jí)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。第二，督察員常駐地方，可以做到平時(shí)收集積累情況、遇事快速反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了見(jiàn)微知著、防患未然，體現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。第三，督察員具有豐富的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，能夠較準(zhǔn)確地把握規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題，體現(xiàn)了專家咨詢的優(yōu)勢(shì)。因此，這項(xiàng)制度對(duì)于在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)健康的城鎮(zhèn)化都具有不可替代的重要意義，具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面： 　?。ㄒ唬┯欣诒Ｕ铣擎?zhèn)化健康有序發(fā)展 　　未來(lái)三十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將會(huì)以較快速度發(fā)展，對(duì)土地、資源、環(huán)境等都將帶來(lái)巨大壓力。實(shí)踐表明，由于城鄉(xiāng)建設(shè)是剛性的，規(guī)劃失控的城鎮(zhèn)化必然會(huì)造成無(wú)法挽回和補(bǔ)救的遺憾。在這方面歷史上曾經(jīng)有過(guò)深刻教訓(xùn)。因此，我們有必要通過(guò)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控機(jī)制，保障城鎮(zhèn)化過(guò)程健康有序進(jìn)行。城鎮(zhèn)化就像一個(gè)蘊(yùn)含巨大動(dòng)力的火車頭，一旦啟動(dòng)并高速運(yùn)轉(zhuǎn)，最緊迫的課題就是不能讓其出軌。規(guī)劃編制和管理工作好比是鋪設(shè)軌道，通過(guò)科學(xué)民主編制規(guī)劃、嚴(yán)格規(guī)劃審批程序進(jìn)一步提高規(guī)劃編制和管理水平，使這條軌道剛性和可靠性更好。而城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作則好比列車運(yùn)行期間的監(jiān)視器，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就及時(shí)糾正。通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，可以強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施工作，推動(dòng)規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作程序，維護(hù)規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性和法制化，切實(shí)保證用規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)約空間和土地資源、減少環(huán)境污染，以及避免建設(shè)浪費(fèi)的目的。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察已經(jīng)成為貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方針，促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展不可或缺的重要手段。 　?。ǘ┯欣诰S護(hù)政府公信力和權(quán)威性 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃本身承擔(dān)著政府基于人民的根本利益和可持續(xù)發(fā)展的原則對(duì)城市空間資源的公平分配和管制重任。政府的公信力在相當(dāng)程度上體現(xiàn)在能否實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間合理開(kāi)發(fā)利用和管理。政府的權(quán)威性也體現(xiàn)在對(duì)城市空間和規(guī)劃建設(shè)的管理方面是否有章可循，公平合理，科學(xué)有效。所以說(shuō)，有了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性才會(huì)有政府的權(quán)威性。如果任何人都可以隨便亂搭亂建，在綠地公園或風(fēng)景名勝區(qū)建房，侵占公共利益，不僅政府失去威信，而且其公信力和管理調(diào)控能力也會(huì)下降，社會(huì)的公平機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展的能力就受到破壞。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度表面上看是督察員代表中央政府或省政府督促地方政府嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院或省政府審批的城市總體規(guī)劃來(lái)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)和管理，實(shí)際上是幫助地方政府樹(shù)立公信力和權(quán)威性。 　　（三）有利于科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)協(xié)調(diào)各方利益的過(guò)程。城鄉(xiāng)規(guī)劃代表的是人民群眾的整體公眾利益和國(guó)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃得不到認(rèn)真執(zhí)行，就會(huì)后患無(wú)窮，這方面教訓(xùn)是非常深的。如某市在古建筑群保護(hù)范圍內(nèi)蓋塔樓，對(duì)歷史文化景觀造成重大破壞，后來(lái)拆除起來(lái)代價(jià)非常大。某市在與杭州西湖齊名的市中心湖景附近造高架橋，高架橋穿過(guò)湖的一部分，就像在臉上刻了一道傷疤。現(xiàn)在高架橋還在那里，受到游客和市民的一致抨擊。再舉一個(gè)正面的典型。武漢市東湖是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，原擬建的高速鐵路違反城市總體規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，要從部分湖面上穿過(guò)，一旦建成，將使風(fēng)景區(qū)的整體性遭到破壞。結(jié)果省市領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，要求必須保護(hù)好風(fēng)景名勝資源。后來(lái)，該市政府花了15億元的代價(jià)，才把鐵路線路調(diào)整過(guò)來(lái)。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施整個(gè)過(guò)程都不能出任何差錯(cuò)，否則會(huì)釀成重大損失。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃全過(guò)程的監(jiān)督，協(xié)助地方規(guī)范規(guī)劃行政權(quán)力運(yùn)行，減少擅自修改規(guī)劃和違規(guī)審批項(xiàng)目的機(jī)率；協(xié)同強(qiáng)化公眾和輿論監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為苗頭，制止違法違規(guī)行為，為科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃在制度上提供了可靠保證。 　　（四）有利于促進(jìn)依法行政 　　近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了不少矛盾和問(wèn)題。一些地方不顧資源和環(huán)境條件盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，隨意對(duì)歷史街區(qū)大拆大建，違規(guī)在風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)內(nèi)破土動(dòng)工，使資源環(huán)境蒙受重大損失；一些城市決策者“以言代法、違法干預(yù)、擅改規(guī)劃”，或者迫于多方壓力或利益集團(tuán)的誘惑被動(dòng)違規(guī)，使城鄉(xiāng)不可再生資源受到破壞。事實(shí)證明，許多侵害公共利益的違法建設(shè)背后往往都有權(quán)錢(qián)交易的影響或盲目無(wú)知急功近利的沖動(dòng)在起作用。至今，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)成為公眾投訴的一個(gè)熱點(diǎn)領(lǐng)域。我們經(jīng)常說(shuō)要維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，核心問(wèn)題是要強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。首先要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃去認(rèn)真實(shí)施。其次要嚴(yán)格遵守法定的規(guī)劃程序。如果確實(shí)需要修改經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃，就要按照法定程序來(lái)修改，這是一個(gè)很重要的法治原則。即“實(shí)體法”必須依靠“程序法”的嚴(yán)格實(shí)施來(lái)保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，通過(guò)強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)督察，構(gòu)成一個(gè)封閉的規(guī)劃行政管理體系，是制約以人代法、以權(quán)代法的必要措施，可以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的貫徹落實(shí)，防止因利益集團(tuán)插手或缺乏經(jīng)驗(yàn)急功近利、隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象，減少盲目擴(kuò)大規(guī)模、大拆大建等行為的消極影響和損失。有利于解決人民群眾關(guān)心的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，也有利于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保障市民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益，維護(hù)社會(huì)公平正義。 　　（五）有利于事前事中避免損失 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施的具體問(wèn)題一般都非常復(fù)雜。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)格局、產(chǎn)業(yè)布局和重大工程項(xiàng)目選址等方面的錯(cuò)誤決策，往往會(huì)對(duì)當(dāng)前甚至下一代民眾的生活質(zhì)量造成無(wú)法挽回的影響。有許多問(wèn)題只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)才能糾正，否則就會(huì)木已成舟，于事無(wú)補(bǔ)。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要建立快速檢查反饋，及時(shí)處置糾正的督察機(jī)制。這方面的教訓(xùn)也非常深刻。如某城市一個(gè)重要的革命歷史會(huì)議舊址原來(lái)處在許多居民舊住宅的包圍之中，但當(dāng)?shù)卣褧?huì)議舊址周圍的房屋都拆掉了，使得該舊址像紀(jì)念碑一樣突出出來(lái)，再配以燈光，這不僅破壞了眾多原住民長(zhǎng)期的生活環(huán)境，還使得歷史性建筑失去了原真性、整體性，而這種原真性、整體性一旦消失就無(wú)法恢復(fù)了。因此，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中只有事前監(jiān)督、事中介入才能有效避免既成事實(shí)造成損失，這是一個(gè)很重要的原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，通過(guò)對(duì)城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為，把矛盾化解在萌芽，解決在基層，做到將多數(shù)違法違規(guī)行為制止于初期，將可能的損失消除在事前和事中，防止對(duì)歷史名城的整體格局、不可再生的歷史文化和自然遺產(chǎn)造成破壞。 　　三、基層迫切需要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度 　　基層對(duì)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度有緊迫性的需求，表現(xiàn)在五個(gè)方面： 　?。ㄒ唬┑胤秸＜易稍儥C(jī)制的迫切需要 　　在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化對(duì)城市發(fā)展質(zhì)量和速度要求并重的大背景下，地方政府極需要精通專業(yè)的城市總規(guī)劃師來(lái)幫助咨詢決策。我們南方有些城市已向國(guó)內(nèi)外招聘總規(guī)劃師，有些年薪達(dá)到100萬(wàn)，但是很難找到合格的總規(guī)劃師。因?yàn)榭傄?guī)劃師作為城市規(guī)劃建設(shè)的總指導(dǎo)師或者顧問(wèn)這個(gè)角色，需要具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、擁有成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)，深厚的規(guī)劃專業(yè)積淀，精通現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)。有的從國(guó)外回來(lái)、哪怕是名校畢業(yè)的博士也難以勝任，因?yàn)槿狈?duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的理解和管理實(shí)踐。在這種情況下，要想聘請(qǐng)一個(gè)合格的城市總規(guī)劃師，是難上加難。著名的歷史文化名城紹興市要以60萬(wàn)年薪聘請(qǐng)一位城市總規(guī)劃師，到現(xiàn)在都沒(méi)有選到；上海浦東在國(guó)內(nèi)外招聘總規(guī)劃師也沒(méi)有成功。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和省政府在這方面有人才優(yōu)勢(shì)，可以把退休的注冊(cè)城市規(guī)劃師、分管城建的副市長(zhǎng)和規(guī)劃局長(zhǎng)招攏反聘回來(lái)，賦予國(guó)家或省派規(guī)劃督察員的地位和權(quán)力。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的實(shí)施，從地方政府角度講，是不花錢(qián)找了個(gè)顧問(wèn)。督察員們憑著多年積累的業(yè)務(wù)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，可以幫助地方政府在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，處理好綠地和河湖水系等生態(tài)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，保護(hù)好不可再生的歷史文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝資源，確保城鄉(xiāng)建設(shè)長(zhǎng)期持續(xù)、健康、有序發(fā)展。這是許多地方政府想做但是很難做到的事。 　?。ǘ┑胤秸Ｗo(hù)歷史文化與自然遺產(chǎn)的迫切需要 　　目前，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)力度最大的時(shí)期，每年新建建筑量幾乎比世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的建筑量總和還多，世界的建筑市場(chǎng)有一半在中國(guó)。同時(shí)，這個(gè)時(shí)期也是我國(guó)消耗資源、能源量最大的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，如果把不該挖的山挖掉了，把資源破壞掉了，我們就將愧對(duì)下一代、愧對(duì)我們的民族。正如丘吉爾所講的一樣，所有的政治家都有欲望在地球上留下自己的功績(jī)。每個(gè)城市的市長(zhǎng)、書(shū)記在3至4年的任期之內(nèi)，究竟是為后人留下建設(shè)的功績(jī)還是破壞的恥辱，需要內(nèi)行人把關(guān)。如某縣城是國(guó)家級(jí)歷史文化名城，擁有明清建筑50多幢。有位領(lǐng)導(dǎo)打算重建明清一條街，把600米的古街從頭到尾全部拆了重建。后經(jīng)查處，是這位領(lǐng)導(dǎo)親戚的房地產(chǎn)公司所為，查處了縣領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)局和規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)等一共二十多人。但是，整個(gè)歷史街區(qū)的風(fēng)貌已經(jīng)蕩然無(wú)存，無(wú)法挽救。前幾年，《無(wú)極》劇組在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)打樁，在湖邊建起巨大的鋼筋混凝土建筑，美麗的湖景風(fēng)光遭到破壞。后來(lái)，劇組被處以最高罰款，縣長(zhǎng)被撤職。當(dāng)時(shí)，網(wǎng)上有一百萬(wàn)人發(fā)帖子支持依法處理。由此可見(jiàn)，在城市快速發(fā)展過(guò)程中，必須要有內(nèi)行人以超脫的立場(chǎng)，獨(dú)立、公正地對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實(shí)施提出督察建議和意見(jiàn)，監(jiān)督地方政府按照既定的總體規(guī)劃不折不扣地加以落實(shí)，保護(hù)那些不可再生的資源。 　?。ㄈ┑胤秸畢f(xié)調(diào)建設(shè)與規(guī)劃矛盾沖突的迫切需要 　　眾所周知，每一個(gè)城市都有很多中央或省直屬企業(yè)、學(xué)校、部隊(duì)、機(jī)關(guān)等單位。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，這些單位的建設(shè)行為只要處在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，都應(yīng)歸地方政府統(tǒng)一管轄。但是，在當(dāng)前城市發(fā)展建設(shè)中，一些上級(jí)機(jī)關(guān)單位自恃單位的級(jí)別高或項(xiàng)目的特殊性，不接受市一級(jí)政府的規(guī)劃管理，違反規(guī)劃擅自進(jìn)行建設(shè)的行為時(shí)有發(fā)生，這已成為規(guī)劃管理工作中的難點(diǎn)問(wèn)題。地方政府對(duì)這類問(wèn)題往往很難處理，迫切需要有人來(lái)代表國(guó)家利益，協(xié)調(diào)地方政府與有關(guān)單位在規(guī)劃上的沖突問(wèn)題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部或省政府派駐的規(guī)劃督察員可以代表中央和省級(jí)政府，嚴(yán)格要求各單位遵守國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃，接受地方政府和地方規(guī)劃局的規(guī)劃管理，保障城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和人民群眾的整體利益。 　?。ㄋ模┑胤秸嵘陨硪?guī)劃管理水平的迫切需要 　　當(dāng)前，中央明確了以加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需的方針。可以預(yù)見(jiàn)，今后一段時(shí)間，城鄉(xiāng)建設(shè)將會(huì)進(jìn)入新一輪快速發(fā)展的階段，這就對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出了新的要求。在這個(gè)關(guān)鍵的歷史階段，國(guó)務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用，目前已將國(guó)務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的范圍由86個(gè)城市擴(kuò)大到106個(gè)城市。國(guó)務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的城市，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)就是大城市，這意味著這些城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位十分重要，意味著這些城市對(duì)國(guó)家區(qū)域發(fā)展和自然文化遺產(chǎn)保護(hù)起著舉足輕重的作用，也意味著這些城市政府更要對(duì)區(qū)域發(fā)展負(fù)責(zé)，對(duì)整體利益負(fù)責(zé)、對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)。督察員常駐地方工作，是不花錢(qián)請(qǐng)來(lái)的顧問(wèn)，可以從督促地方政府加快規(guī)劃編制進(jìn)度，規(guī)范規(guī)劃審批行政行為，提高規(guī)劃審批效率等方面發(fā)揮作用，促進(jìn)基層提升自身規(guī)劃管理水平。 　?。ㄎ澹┑胤秸苊庖?guī)劃決策失誤的迫切需要 　　目前，歷史文化名城名鎮(zhèn)名村有保護(hù)條例，風(fēng)景名勝區(qū)有保護(hù)條例，城鄉(xiāng)規(guī)劃有法律法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的業(yè)務(wù)內(nèi)容很多，新法律法規(guī)也在不斷出臺(tái)，任何一個(gè)書(shū)記、市長(zhǎng)都不可能掌握所有法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，就是觸犯了法律，是要受到制裁和處理的。另一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)是剛性的，一旦出現(xiàn)決策失誤，后人很難糾正。即使糾正，代價(jià)也十分巨大。而有些損失則是不可挽回的。這方面的教訓(xùn)非常深刻。例如，某市曾經(jīng)違反規(guī)劃在長(zhǎng)江大堤上修建5萬(wàn)平方米的住宅，嚴(yán)重危及城市防洪安全。結(jié)果國(guó)務(wù)院下令，由建設(shè)部部長(zhǎng)帶隊(duì)把違法建筑全部炸掉，并責(zé)成市政府、規(guī)劃局和水利局三個(gè)單位賠償2個(gè)億，損失非常巨大。所以，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化從追求數(shù)量向追求質(zhì)量的發(fā)展過(guò)程中，非常需要督察員在政府的決策過(guò)程中提供建議，糾正即將作出的錯(cuò)誤決策，提高決策的科學(xué)化和民主化水平，避免因一時(shí)失誤，觸犯黨紀(jì)國(guó)法，也為子孫后代留下遺憾。 　　四、進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的五要點(diǎn) 　　經(jīng)過(guò)近年來(lái)的努力，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的規(guī)劃督察制度相比較，此項(xiàng)制度還存在明顯不足。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察的總體原則是寓監(jiān)督于服務(wù)之中，這就要求我們的督察員要當(dāng)好城市總規(guī)劃師，起到為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)提供專家咨詢的作用，又可代表上級(jí)政府來(lái)提醒督促地方政府實(shí)施好國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。下一步，要在充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員作用方面下功夫，進(jìn)一步完善督察工作。就此，我談幾點(diǎn)具體要求： 　?。ㄒ唬┮?jiǎng)?chuàng)新優(yōu)化信息采集途徑 　　通過(guò)規(guī)劃督察員專用網(wǎng)站實(shí)時(shí)傳遞工作信息，建立督察員之間，以及督察員與地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)之間的交流溝通平臺(tái)。 　?。ǘ┮⒁?guī)劃督察專題論壇 　　針對(duì)規(guī)劃督察中發(fā)現(xiàn)的理論性、學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的共性問(wèn)題，建立規(guī)劃專題歷史案例庫(kù)，使督察員和地方政府領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)已有案例進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒，以利減少爭(zhēng)議、統(tǒng)一思想，提高辦事效率，減少對(duì)不可再生資源的破壞。 　?。ㄈ┮嫱茝V利用衛(wèi)星遙感技術(shù)輔助規(guī)劃督察工作 　　通過(guò)定期采集地理圖象和分析衛(wèi)星遙感影像，建立規(guī)劃實(shí)施立體式監(jiān)管系統(tǒng)，輔助督察員拓展信息渠道，客觀準(zhǔn)確地掌握城市規(guī)劃執(zhí)行中存在的問(wèn)題和違規(guī)搭建的建筑位置，及時(shí)糾正和拆除違法建筑。 　?。ㄋ模┘哟髮?duì)督察員培訓(xùn)的工作力度 　　隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論、技術(shù)和方法日新月異，對(duì)督察員的要求也越來(lái)越高，需要通過(guò)不間斷的培訓(xùn)，提高督察員的業(yè)務(wù)水平，使其掌握、熟悉和鉆研新出臺(tái)的法律法規(guī)，提高面對(duì)新知識(shí)、新形勢(shì)和新情況的分析判斷能力，成為當(dāng)之無(wú)愧的“智囊和權(quán)威”。 　　（五）做好督察員服務(wù)和后勤保障工作 　　英國(guó)、法國(guó)等國(guó)的國(guó)家規(guī)劃督察員有龐大的后勤機(jī)構(gòu)保障經(jīng)費(fèi)、器材、辦公用品等方面提供支持。另外，還在首都設(shè)有專家咨詢委員會(huì)，一旦出現(xiàn)敏感復(fù)雜問(wèn)題，就集體討論，及時(shí)作出分析，協(xié)助督察員妥善解決。督察員派出單位作為督察員服務(wù)和后勤保障機(jī)構(gòu)，要逐步完善管理機(jī)制，切實(shí)做好保障工作，為督察員順利開(kāi)展工作提供有力支持。 　　總之，以上所講的觀點(diǎn)和內(nèi)容是根據(jù)基層同志們提供的資料提煉而成的。此次會(huì)議的工作報(bào)告已在會(huì)前印發(fā)，主要闡述當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的經(jīng)驗(yàn)、做法和問(wèn)題，以及下一步工作打算。希望大家在這次會(huì)上就做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作多提寶貴意見(jiàn)，以利于今后把這項(xiàng)工作開(kāi)展的更好。下面，請(qǐng)大家聽(tīng)姜部長(zhǎng)作指示，會(huì)后按照姜部長(zhǎng)指示進(jìn)一步作好工作。