中國房改35年回眸

1980年4月2日，鄧小平同志作了關(guān)于住房問題的談話（以下簡稱“談話”）。他說：“關(guān)于住房問題，要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新屋可以出售，老房也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款。10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不愿意買房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房，平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同的地區(qū)，不同的居民需要。”

我國政府和同仁們依據(jù)鄧小平同志的講話，啟動了中國的房改。到今年4月2日，中國房改已經(jīng)路途坎坷地走過了35年。特寫出以下回眸和分析意見，與大家共同研討。

一、我國房改一開始就確定了住房商品化的改革方向

（一）確定住房商品化攺革方向的理由

1.對小平同志談話的理解。新中國成立后推行的公房低租金制度（注：這是房改時對新中國成立后住房制度的俗稱，并不全面和準(zhǔn)確），由于長期實行低工資制和長期住房供應(yīng)緊缺等特殊原因，沒有條件進行住房買賣。房改時沒有考慮當(dāng)時的特殊原因，而把它定性為是一種不承認(rèn)住房是商品的制度。對小平同志談話中指出住房可以買賣，人們就理解為是要求改革這種不承認(rèn)住房是商品、不能買賣的制度，實行可以買賣的住房商品化制度。

2.對我國當(dāng)年社會經(jīng)濟大形勢與房改關(guān)系的理解。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟進行了一項重大變革。就是把推行多年的計劃經(jīng)濟先改為商品經(jīng)濟，然后再改為市場經(jīng)濟。我國開展房改正好與這一項重大變革同時。既然全國社會經(jīng)濟大形勢是商品化和市場化，住房是社會經(jīng)濟的一個組成部分，那么推行住房商品化制度，完全是順理成章的事。

（二）確定住房商品化攺革方向存在的問題

1.不了解世界各國住房制度的變遷和走勢。西方國家進入資本主義社會以后，長期實行的是住房商品化制度。其基本理念是，住房是一種商品，應(yīng)由市場自發(fā)調(diào)節(jié)；住房是一種生活用品，應(yīng)由居民自行解決。這種制度也就是一種政府不管廣大居民住房問題的制度。這一制度的要害是，廣大中低收入者經(jīng)濟實力弱，他們中的許多人如果得不到政府的住房福利支持，很難解決好住房問題。因此，西方國家進入資本主義社會以后，一個較長時期社會經(jīng)濟和城市化加快發(fā)展的歷史，也是住房問題不斷突顯的歷史。

到了19世紀(jì)，住房問題更加突出，并己成為嚴(yán)重的社會問題。終于在進入20世紀(jì)后，陸續(xù)地在許多國家取得了以下共識：住房是一種福利性、社會性很強的特殊商品（現(xiàn)在則普遍認(rèn)定它是屬于重要福利事業(yè)范疇的特殊商品），此前多年來對它推行住房商品化制度，是不斷涌現(xiàn)許多住房問題直至“住房災(zāi)難”的主要原因。要徹底解決這一問題，必須改革這一舊制度。

于是，從20世紀(jì)初開始，許多國家陸續(xù)通過房改，摒棄了住房商品化制度，推行一種政府介入、以住房福利為主并與住房商品適當(dāng)結(jié)合的新制度。因為各國推行的新制度大同小異，后來人們把這些新制度統(tǒng)稱為現(xiàn)代住房制度。由于現(xiàn)代住房制度能夠有針對性地消除舊制度存在的弊端，因而推行這一制度的國家，都取得了解決好廣大居民、特別是中低收入者住房問題的顯著成效。

而長期的閉關(guān)鎖國，使我們對國外的情況毫不了解。因此，直到我國房改開展了30多年時，還沒有見到一篇全面介紹國外住房制度變遷和走勢的文章?，F(xiàn)在看來，不了解國外情況，是我國房改路途坎坷的一條重要原因。

2.不了解世界各國推行市場經(jīng)濟與福利事業(yè)的關(guān)系。有人會問，在推行市場經(jīng)濟的條件下推行住房商品化制度有何不妥？現(xiàn)在才知道，在這個問題上，我們?nèi)匀怀粤瞬涣私馔馇榈奶?。進入20世紀(jì)以后，西方國家為了自我完善，提出了要為國民謀福利的口號，并陸續(xù)地把住房、醫(yī)療、教育和社會救濟（含失業(yè)救濟）列為應(yīng)由政府辦好的四大福利事業(yè)。這四大福利事業(yè)，決不能任由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須以政府合理的福利支持為主線。這也是許多國家摒棄住房商品化制度，推行現(xiàn)代住房制度的一條理論依據(jù)。

遺憾的是，我國推行市場經(jīng)濟幾十年來，還沒有見到一篇正確處理市場經(jīng)濟和各項福利事業(yè)關(guān)系的文章。在這個問題上不了解外情，很可能是我國包括住房在內(nèi)，有些福利事業(yè)改革不盡如人意的一條重要原因。

3.對小平同志談話的理解有誤。小平同志作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)，每次談話都要做認(rèn)真的調(diào)查。當(dāng)年的調(diào)查辦法，是選擇幾個住房問題解決得好的國家，由我駐該國使館提供該國的住房制度情況。這些住房問題解決得好的國家都是推行現(xiàn)代住房制度的國家，因而小平同志講的主要依據(jù)是現(xiàn)代住房制度。

例一，住房商品化的特點是政府不管居民的住房問題，而“談話”一開頭就要求我們考慮住房建設(shè)、分配的一系列政策問題。這就開宗明義地說明，“談話”講的是現(xiàn)代住房制度的要求。例二，現(xiàn)代住房制度對高收入者和中等（或中低）收入者的住房都可以買賣，因而小平同志講了住房可以買賣，它說明不僅是住房商品化才可以買賣住房。因而，小平同志“談話”也就不能提及現(xiàn)代住房制度問題，這就是歷史的局限。但是，“談話”中也沒有提住房商品化。當(dāng)年我們在學(xué)習(xí)小平同志“談話”時，也因為不了解國外的情況，就直截了當(dāng)?shù)匕?ldquo;談話”中的住房可以買賣，誤解為小平同志要求我們推行住房商品化制度。

二、我國房改的第一階段

從1980年至1988年，是我國房改的第一階段，也稱為房改的準(zhǔn)備階段。主要內(nèi)容是：

（一）理論、思想和輿論準(zhǔn)備

在這一階段里，召開了多次房改研討會，學(xué)習(xí)理解鄧小平同志講話精神，并對為什么要房改、房改的對象、房改的難點等問題，進行了反復(fù)研討。重點有二：一是揭露舊制度的弊端，找出推倒舊制度的理由；二是說明要推行住房商品化的理由。同時，在報刊上不斷地發(fā)表有關(guān)房改的文章，對群眾開展宣傳，做好統(tǒng)一思想的工作。

（二）試點準(zhǔn)備

當(dāng)時人們認(rèn)為，要實行住房商品化必須完成兩項任務(wù)：一是把公房的低房租提升為商品化房租；二是出售公房使之成為私有的商品房，并依此進行試點。主要有：1982年至1984年，我國先后在常州、鄭州、沙市、四平等城市進行了公房全價出售和公房補貼出售試點。1984年和1985年開展了全國城市住房普查工作以摸清底數(shù)。1985年在一些城市進行了住房金融改革試點，例如發(fā)行住房建設(shè)企業(yè)債券等。1986年上海、廣州兩市制定了有償轉(zhuǎn)讓土地的辦法，1987年廣州、深圳兩市率先進行了有償轉(zhuǎn)讓土地試點。1987年，在煙臺、唐山、蚌埠等城市進行了公房提租補貼試點。

1984年六屆人大的《政府工作報告》提出“城市住宅建設(shè)，要進一步推行商品化試點，開展房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)”的要求；1988年七屆人大通過的憲法修正草案中，明確了土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓，既是吸納了試點工作的成果，又是推行土地有償轉(zhuǎn)讓和住房商品化的法律保證。

當(dāng)年一個試點城市公布了各級公務(wù)員的住房標(biāo)準(zhǔn)，并聲明在提租補貼試點中要對超標(biāo)部分收取高房租，從而出現(xiàn)了有的住房超標(biāo)的公務(wù)員提出大房換小房的要求。雖然人數(shù)不多，而且當(dāng)時僅僅是試點還沒有來得及實施，但卻被媒體渲染，證明試點工作取得了重大成績。

（三）準(zhǔn)備階段存在的主要問題

1.由于不了解國外住房制度的變遷和走勢而誤解了小平同志的“談活”，確定了我國的房改要走住房商品化道路。

2.在行動上也直接地不符合小平同志“談話”的原意。小平同志說：將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這“將來”二字意義深遠，出自小平同志的周密思考。其一，當(dāng)時我國還在實行低工資制，缺乏提租的條件。其二，只有廣大職工走出低工資制，才能逐步地像國外那樣把居民分為高中低三部分收入者，并對低收入者進行房租補貼。

可惜當(dāng)年的房改同仁沒有認(rèn)真地去學(xué)習(xí)領(lǐng)會小平同志“將來”二字的深刻含義，而是從心眼里都急著要爭取當(dāng)改革的先鋒，因而急不可耐地去開展房改，并確定了對所有的公房都提租并對所有的居民（小平同志講的將來只對低工資職工補貼，而當(dāng)時全體職工都在實行低工資制）都進行補貼的改革辦法。這一過急的行動顯然犯了改革“急性病”。

（四）一條比較靠譜的建議而未得支持

在準(zhǔn)備階段中，經(jīng)過反復(fù)研討，主管房改部門的同志們認(rèn)識到，由于公房低租金制度建立在低工資制的基礎(chǔ)上，如要順利改革公房低租金制度，最佳的辦法是把房改和工資改革密切地結(jié)合起來進行。只要堅持實行這一辦法，十幾年或者二十幾年以后，房租就有可能達到或接近商品化水平。

事實上這一辦法并不完善而只是比較靠譜。但它的可取之處在于，提出了不斷提高居民收入與提高房租相結(jié)合的辦法，是一條能夠解決提租不需要補貼、較易行得通的辦法。更重要的是，不斷地提高居民收入，正是解決好住房問題的一個重要環(huán)節(jié)。可惜當(dāng)時房改沒有形成大氣候，相關(guān)部門對于房改不甚了然，而且兩者結(jié)合進行確實有許多困難。因而當(dāng)房改主管部門將這一辦法作為建議去征求相關(guān)部門意見時，令人遺憾地沒有得到支持。

三、我國房改的第二階段

從1988年至1998年，是我國房改的第二階段，也稱為全國展開、摸索向住房商品化前進的階段。全國展開，就是從少數(shù)城市試點逐步轉(zhuǎn)向全國各城市都推行房改；摸索前進，就是我國的房改沒有成熟的經(jīng)驗可循，當(dāng)時提出的各項房改措施都會存在著不少缺陷和認(rèn)識不統(tǒng)一的問題，必須經(jīng)過實踐檢驗，進行取舍、修改、補充和完善。例如，當(dāng)時雖然提出了住房商品化的改革方向，但還提不出改革后要建立什么樣的新住房制度。

（一）以提租補貼為主的第一步

1988年2月25日發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，即11號文，從而邁開了房改逐步向全國推開的步伐。11號文首先提出房改的目標(biāo)是：“從改革公房低租金入手，將現(xiàn)有的住房實物福利分配改變?yōu)樽》糠峙湄泿呕鸩綄崿F(xiàn)住房商品化。”這里需要指出，11號文提出的房改住房商品化目標(biāo)，影響了我國房改的全過程，而且長期無人提出異議。11號文在明確了商品化改革目標(biāo)后，提出了8條改革措施，即：合理調(diào)整公房租金；確定住房券補貼系數(shù)的方法；多住房多交租和少住房得益；建立住房基金；出售公房；改進住房金融體制；稅收優(yōu)惠和加強市場管理。

1991年6月7日發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，即30號文。在11號文的基礎(chǔ)上，補充了3條內(nèi)容，即：住房租金新房新制度；住房建設(shè)推行國家、集體、個人三方共同投資；多渠道籌集住房資金。

1991年10月17日發(fā)出了《國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，又補充了4條內(nèi)容，即：住房租金分階段達到商品化目標(biāo)；房改的基本原則；在提租方面，改行多提少補或小步提租不補，新房先賣后租，新房新租；推行個人購房抵押貸款。

執(zhí)行中有個較大的改變——一些城市按11號文件要求實施提租補貼辦法，很快發(fā)現(xiàn)提租補貼特別是發(fā)放住房券問題太多，很難操作和推行，而公家補貼房租仍然屬于舊制度“一條腿走路”（即只靠城市政府或單位出錢）的性質(zhì)。因而，在1991年10月房改領(lǐng)導(dǎo)小組的文件中，就把它改為多提少補或小步提租不補貼。實際各地的執(zhí)行主要采用小步提租不補貼的辦法。小步提租不補貼雖然可避開提租需要政府和單位補貼的困難，但因不能以提高工資為基礎(chǔ)，這種“孤軍冒進”的辦法也帶來了增加居民負(fù)擔(dān)的另一困難。執(zhí)行的結(jié)果是，提租的步子越來越小。面對房改前進步伐嚴(yán)重受挫的情況，人們沒有去想改革本身有沒有問題，而是從良好的愿望出發(fā)，認(rèn)為“要改革就會碰到很多困難，提租和出售公房很緩慢就是困難，我們應(yīng)該迎著困難上”。

（二）轉(zhuǎn)向以出售公房為主的第二步

提租補貼嚴(yán)重受挫使人們認(rèn)識到，如果繼續(xù)堅持以公房提租為主的路子，要達到住房商品化的目標(biāo)將遙遙無期，必須改弦易轍。最佳的辦法就是將房改以公房提租為主改為以出售公房為主，這是當(dāng)年盛行的“改革遇到紅燈繞道走”的辦法。經(jīng)過較長時間的醞釀準(zhǔn)備，1993年11月30日至12月3日召開的全國住房改革會議討論了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（草案）。這個草案的一條重要內(nèi)容是，要求把房改的側(cè)重點從公房提租轉(zhuǎn)移到出售公房上。這是因為不僅出售公房也是住房商品化改革的重要內(nèi)容，更重要的是，出售一套公房就減少了一套公房的提租任務(wù)。如果通過一段時間的努力，出售完可以出售的公房，也就同時結(jié)束了這些公房的提租任務(wù)，可謂一舉兩得。剩下少部分沒有出售的公房就好辦得多。同時，出售公房邁開了大步，反過來也會產(chǎn)生帶動公房提租的作用。因此，這一思路得到了絕大多數(shù)與會代表的贊同。

會議結(jié)束后的十幾天里，發(fā)現(xiàn)了一個新情況：有幾個城市不等國務(wù)院頒發(fā)文件，搶先用極低的價格突擊出售公房。針對這一新情況，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳迅即在當(dāng)月分別發(fā)出了制止低價突擊出售公房的通知。這一新情況也使人們發(fā)現(xiàn)這次會議有一重要疏漏，就是沒有制定如何確定出售公房價格的辦法。沒有統(tǒng)一的辦法，就無法衡量出售價格是高是低。于是，房改領(lǐng)導(dǎo)小組組織力量，一方面抓緊修改文件，一方面抓緊制定出售公房確定價格的具體辦法。在多方征求意見取得一致后，終于在1994年7月18日發(fā)出《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》即43號文，同時發(fā)出出售公房確定售價的操作辦法。出售公房的價格較低，主要考慮是當(dāng)時職工收入尚未脫離低工資的范疇，售價低才能讓廣大職工買得起“房改房”。以上辦法確實加快了出售公房的步伐。

43號文還新增一項重要的房改內(nèi)容，即推行住房公積金。這是從新加坡借鑒來的辦法。當(dāng)時人們并不知道，這是一種屬于現(xiàn)代住房制度的住房社會保障辦法之一，而不屬于住房商品化制度的辦法。

（三）提出推倒舊制度的理由和分析

當(dāng)年人們的思路是，房改必須要有徹底革命的精神，也就是要徹底推翻舊制度、建立新制度。把舊制度建設(shè)的公房全部賣掉，就是徹底革命的具體體現(xiàn)。因而從房改一開始，人們就不斷地尋找舊制度的弊端來充實徹底推翻舊制度的理由。因而在確定房改要側(cè)重于出售公房后，就更加給力地尋找舊制度的弊端，以充實出售公房的理由?，F(xiàn)對當(dāng)年找出的分量最重的四條舊制度弊端作以下分析：

弊端一：每平方米收房租1角6分屬于象征性收費，因而舊制度是一種實物分配制度。其實，1952年我國原內(nèi)務(wù)部發(fā)文要求在我國建立的是一種供應(yīng)公房為主、收取商品房租的制度。后來，不少人反映在推行低工資制的情況下，收取商品房租居民負(fù)擔(dān)過重。因而，1957年周恩來總理在一次報告中，決定改為收取以租養(yǎng)房的房租（即房租只包括折舊、維護、管理三項費用）。國家機關(guān)立即把每平方米房租定為1角6分。從1958年開始，我國進入了一個極為特殊歷史時期。從1958年至1978年長達20年的時間里，國家沒有錢給廣大職工調(diào)工資，而物價卻不斷上漲，使得職工低工資的實際收入不斷下降。最苦的是1958年評定的二級工月薪38元，竟然長達20年沒有調(diào)動。在那20年里，月房租1角6分當(dāng)然不能調(diào)動。當(dāng)年許多二級工和月薪40多元的三級工，因生活很艱難而交不上房租，因而將“1角6分以租養(yǎng)房租金20年不動”的責(zé)任扣在舊住房制度頭上，并稱之“實物分配制度”是無道理的。

弊端二：舊制度居民房租承擔(dān)過少，因而長期不能解決住房緊缺的問題，導(dǎo)致當(dāng)年的城鎮(zhèn)住房困難戶竟占城市居民的1/3。從1958年至1978年，國家無能力上調(diào)廣大職工的低工資，更不可能要求增加居民房租，而中央政府也未曾下?lián)芤还P建設(shè)住房資金，只靠地方政府和各單位千方百計地籌集建房資金。由于資金短缺，因而也就長期不能解決住房緊缺的問題。這亦與住房制度毫無關(guān)系。

弊端三：1949年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為10.8平方米，而到1978年竟降至6.7平方米。住房供應(yīng)每況愈下的趨勢使人們認(rèn)識到，舊的住房制度已到了非改不可的境地。這里不得不提到1966年至1976年的“十年動亂”。其間，人們熱衷于內(nèi)戰(zhàn)和奪權(quán)，根本不去關(guān)心住房建設(shè)。前5年，我國每年城鎮(zhèn)建設(shè)住房1000多萬平方米，后5年也僅僅年均2000多萬平方米，確實少得可憐。房改卻把下滑的原因歸罪于舊的住房制度，并成為徹底推倒舊制度最重要的理由，是一大“寃案”。

弊端四：住房只收象征性的房租是福利分房，因而舊制度是一種住房福利化制度。對此有四點說明：一是我國長期實行低工資制度，職工無力買房或自行建房，只有靠單位建房來分。二是由于長達20年不調(diào)房租是20年不調(diào)低工資所造成的，這種長期不調(diào)房租誰都不會承認(rèn)它是住房福利。三是由于當(dāng)年各單位籌資建房十分困難，每次新建一幢住房只能分給部分職工而使得分房十分困難，因而當(dāng)年實際是“困難分房”而不是福利分房。四是當(dāng)年全國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積不到10平方米，還有1/3住房困難戶，使我國成為世界上住房福利最差的國家之一。把當(dāng)年福利最差的狀況稱之為推行住房福利化制度，只能說是天大的笑話。

以上分析說明，房改中列舉的舊制度弊端并據(jù)以提出必須徹底推倒舊制度的論斷，不具備充足理由。其實，新中國建立后推行的是一種摒竎舊中國政府不管居民住房問題的住房商品化制度，改為政府要管住房問題的現(xiàn)代住房制度。這也是英國最早推行的現(xiàn)代住房制度模式。英國的“政府要管”是扎扎實實地管，每年政府都下?lián)艹渥愕淖》抠Y金，因而只用了十幾年時間就實現(xiàn)了居者有其屋的目標(biāo)。我國的制度雖然是“政府要管”，卻一直資金嚴(yán)重不足，因而無法解決住房嚴(yán)重短缺的問題。英國最早推行現(xiàn)代住房制度，曾經(jīng)存在政府包攬過多而居民負(fù)擔(dān)過少的缺陷。他們隨后曾經(jīng)進行了兩次改革以彌補缺陷。我國長期實行低工資制，政府必須對糧食、副食和住房等諸多方面進行補貼。英國居民負(fù)擔(dān)過少，我國則是居民無力負(fù)擔(dān)，兩國情況截然不同。因此，只能根據(jù)我國當(dāng)年的實際情況和發(fā)生的問題，提出改進、補充以及完善舊住房制度的意見和辦法；斷然提出徹底推倒舊制度的意見，只能推行與舊制度截然相反的住房商品化制度從而走上老路。這才是我國房改路途坎坷的一條很重要的原因。

（四）新的推動力而未予借助

1996年聯(lián)合國召開人居大會的宣言中，提出“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)，要求各國派出副總理級別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會（我國派鄒家華副總理參會），并在大會宣言上簽字對實現(xiàn)總目標(biāo)作出莊嚴(yán)承諾。大會前召開了幾次準(zhǔn)備工作會議，我參加了其中的一次，隨后我又參加了大會的全過程。在準(zhǔn)備會議以及大會上，我從部分代表發(fā)言中了解到，有些國家己經(jīng)基本上實現(xiàn)了“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)。因此，人居大會提出的目標(biāo)要求既是各國政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，又是經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的要求。人居大會后，我國黨和政府隨即提出“住有所居”的總目標(biāo)，與聯(lián)合國的提法屬于同義語。既然當(dāng)年對聯(lián)合國的會議要求作出莊嚴(yán)承諾并提出同義口號，就應(yīng)借助這一巨大的推動力，推動我們認(rèn)真地審查房改提的目標(biāo)是否得當(dāng)，是否應(yīng)該把目標(biāo)改為實現(xiàn)人居大會“人人享有適當(dāng)住房”的要求。遺憾的是，我們一直把這樣重要的要求束之高閣，在其后發(fā)布的房改文件中，都未再提及總目標(biāo)這個重大問題。當(dāng)然，聯(lián)合國人居大會在幫助我們接觸和認(rèn)識世界各國的新住房制度方面，也起到了一定的啟迪作用。

（五）發(fā)揮了重大作用的推動力

1996年和1997年，時任國務(wù)院總理的朱镕基同志分別在兩次談話中，提出“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟增長點和消費熱點”的要求。這個要求不同于聯(lián)合國人居大會的提法，卻符合住房商品化的要求。

1994年國發(fā)43號文發(fā)出后，出售公房的步伐比此前有所加快，但仍不夠理想。主要原因如下：一是各單位的住房是前些年含辛茹苦建設(shè)起來的，要把它賣掉，人們特別是單位領(lǐng)導(dǎo)的思想很難轉(zhuǎn)過彎來。二是把單位的住房都賣給現(xiàn)在有房的老職工，還有一部分無房職工怎么辦，今后要新增加職工又怎么辦？三是現(xiàn)在職工住在本單位的大院里，上下班距離很近，有利于工作。如果把大院里的住房都賣掉，今后需房職工都得到院外去解決住房問題，增加上下班距離，于工作十分不利……因為有以上列舉的很多問題在房改文件中沒有交代，各單位領(lǐng)導(dǎo)心中無底、憂慮甚多，因而對出售公房缺乏積極性。這就出現(xiàn)了每年各地在房改文件統(tǒng)一要求下，都能出售一批公房，同時在每年新建成的住房中，又有一批變成了公房而進行單位分配。當(dāng)年許多搞房改同仁們的認(rèn)識則是，把能出售的公房都出售而實現(xiàn)住房商品化，是1988年11號文規(guī)定的房改目標(biāo)和終極任務(wù)。我們應(yīng)堅定不移地為實現(xiàn)這一房改任務(wù)而奮斗。出售完公房后，職工需要住房怎么辦？一句話，按住房商品化的要求到市場上去買，將來會有什么困難和問題，現(xiàn)在想不到那樣遠，到時總有辦法。

各城市房改同仁在討論朱镕基總理的要求時認(rèn)為，只有加快出售公房的步伐、實現(xiàn)住房商品化才能加快住宅建設(shè)。因而1997年，許多城市沒有等國務(wù)院出臺新的房改文件，主動采用許多“加快房改步伐”的措施。其中還有好幾個城市將11號文提出的逐步將住房實物福利分配改變?yōu)樽》糠峙湄泿呕囊?，改為立?ldquo;截斷住房實物分配，實行住房分配貨幣化”的“斷然”措施并付諸行動。許多城市的積極行動，掀起了一個加快住房商品化步伐的新高潮，并成為把房改推向新階段的強大動力。

（六）另一個新的認(rèn)識逐步傳播

在開展房改的進程中，以考查住房問題為主要任務(wù)的出訪團不斷增加。由于訪問對象多是推行現(xiàn)代住房制度的國家，總會帶回來一些對這種新住房制度的認(rèn)識在國內(nèi)傳播。例如，1992年我與林志群同志聯(lián)名發(fā)表了一篇介紹美國住房制度的文章，但內(nèi)容只是介紹了該國的主要做法，連住房分類供應(yīng)這個總名稱都沒提。后來，我曾兩次出訪美國，都帶著這篇文章的主要內(nèi)容特別是其中一些不大明白的地方，詢問美國的專家，從而有了更多理解。加上參加聯(lián)合國人居大會了解到的情況，1997年，我再次發(fā)表了一篇介紹美國住房制度的文章，宣傳這一住房分類供應(yīng)制度的合理性和優(yōu)點，并建議在我國推行這種住房制度（缺點仍是沒有說明其制度的來龍去脈）。與此同時，在討論房改問題的會議上，還有同仁介紹了與美國住房分類供應(yīng)大同小異的新加坡住房分類模式等。這都說明向國內(nèi)介紹國外住房分類供應(yīng)制度的分量在不斷增強。

四、我國房改的第三階段

1998年7月3日，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》即23號文下發(fā)。從此，我國的房改進入第三階段。產(chǎn)生23號文件的歷史背景之一，是1997年許多地方提出加快出售公房的步伐、盡快完成住房商品化房改任務(wù)的要求。因此，文件把住房商品化列為房改的指導(dǎo)思想，并提出繼續(xù)完成出售現(xiàn)有公房的任務(wù)。產(chǎn)生23號文件的另一歷史背景，則是現(xiàn)代住房制度的合理性和優(yōu)點已取得了一些同仁們的共識，因而把房改后應(yīng)該推行住房分類供應(yīng)新制度寫入了文件。住房分類供應(yīng)制度的主要內(nèi)容是：對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者供應(yīng)含有一定社會保障的經(jīng)濟適用住房，對最低收入者供應(yīng)含有較多社會保障的廉租屋。這是一個以社會保障住房為主、結(jié)合適度商品房的制度，是一個以解決好中低收入者住房問題為重點的住房制度。把推行住房分類供應(yīng)制度寫入文件，是23號文最重大的成績，也是我國房改最重大的成績。因為它指出了我國房改要走的惟一正確的道路。

當(dāng)時人們（包括我在內(nèi)）并未發(fā)現(xiàn)把兩者寫在一個文件內(nèi)有何矛盾之處。為什么長期不能發(fā)現(xiàn)這一矛盾？主要因為23號文的正確性已被公認(rèn)，無需再去研究其是否有問題。但房改后迅即產(chǎn)生許多突出問題讓我產(chǎn)生疑問，促使我繼續(xù)研究這個問題。由于孤軍奮戰(zhàn)且要否定自己已經(jīng)形成的許多舊理念，困難實在太多。因而，我足足花了25年的時間，直至2013年才弄明白了，住房商品化制度是20世紀(jì)許多國家房改摒棄的舊制度。

23號文既要求繼續(xù)推進住房商品化制度，又要求推行現(xiàn)代住房制度，是在當(dāng)年極為特殊的歷史條件下，要求同時推行兩個極其矛盾制度的一個極為特殊的文件。兩個極其矛盾的制度不可能和平共處，因而在實施過程中，必然會產(chǎn)生矛盾斗爭。在一定的時間階段，就會出現(xiàn)其中一個制度壓倒另一個制度而占據(jù)主導(dǎo)地位的問題。

（一）住房商品化制度長期占據(jù)主導(dǎo)地位

既然23號文決定要推行住房分類供應(yīng)制度，此后的工作就應(yīng)該把重心放在推行新制度上。但因從1980年啟動房改開始，我國一直宣傳住房商品化的改革目標(biāo)，將近20年的思想滲透，使之形成十分強大的習(xí)慣勢力。因而在執(zhí)行23號文的過程中，它一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。主要表現(xiàn)為：一是大大加快了出售公房的步伐，截至2000年，已把城鎮(zhèn)中可出售的公房全部售出成為私房，完成了1988年11號文提出的實現(xiàn)住房商品化的任務(wù)。二是23號文發(fā)出后兩三年，有些城市建設(shè)了幾百套保障房，完成了宣傳任務(wù)就按兵不動，其后進度也遲緩。直到2007年，年建設(shè)的保障房只占年建房總量的5%左右，說明當(dāng)時仍然在貨真價實地推行住房商品化制度。需要指出的是，正因為那些年建設(shè)經(jīng)濟適用住房數(shù)量很少、受不到城市政府的重視而放松管理，因而不斷出現(xiàn)經(jīng)濟適用住房“三失控”（套型、價格和供應(yīng)對象）問題。許多媒體對經(jīng)濟適用住房出現(xiàn)的問頻頻曝光，產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，甚至有人提出取消經(jīng)濟適用住房的要求。三是后來人們對這個問題逐步有所認(rèn)識，并從2008年開始，較多地增加了保障房建設(shè)量，說明現(xiàn)代住房制度正在矛盾斗爭中逐步擴大比重。但據(jù)前幾年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)計，到今年底，保障房的覆蓋面只能占居民總戶數(shù)約兩成。它說明現(xiàn)代住房制度的前進步伐還不夠快，住房商品化制度仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

需強調(diào)指出，把可以出售的公房全部售出變?yōu)樗椒?，?dāng)年被認(rèn)為是“徹底革命”、實現(xiàn)住房商品化任務(wù)最重大的成就。而現(xiàn)在看來，它卻是我們在房改進程中出的“昏招”。23號文已決定推行住房分類供應(yīng)制度，其最重要的任務(wù)是加快保障房建設(shè)，爭取用不太長的時間實現(xiàn)保障房對中低收入者的全覆蓋。而新中國成立以后建立的住房制度，是與英國最初采用制度相同的、一種“不夠成熟”的現(xiàn)代住房制度。到1998年，住在公房中的居民占城鎮(zhèn)居民總數(shù)的60%（注：在房改進程中已賣掉一部分公房，但未發(fā)產(chǎn)權(quán)證），這是推行住房分類供應(yīng)制度建設(shè)保障房強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。23號文發(fā)布后，若有人提出，“公房仍可繼續(xù)原價出售，但其屬共有產(chǎn)權(quán)的保障房并納入保障房機制運行；房改過程中已售出的公房，在發(fā)房產(chǎn)證時亦明確為保障房”，到2000年把可出售的公房全部售出后，我國保障房的覆蓋面就會達到六成，必將大幅度加快建立健全新制度的步伐。遺憾的是，我們“理直氣壯”地把可出售的公房售出并變?yōu)樗椒?，再從零開始建設(shè)保障房。

（二）推行住房商品化產(chǎn)生的推動作用

西方國家進入資本主義社會以后，實行商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟，曾經(jīng)對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動作用。我國推行住房商品化，起初的階段也曾產(chǎn)生了巨大的推動作用。2010年，我曾把1998年23號文發(fā)出后推行住房商品化12年間產(chǎn)生的推動作用，歸納為8條：

一是我國的住房投資以每年百分之十幾至二十幾的高速度增長，有力地證明了推行住房商品化能夠發(fā)揮推動住房“生產(chǎn)力”大發(fā)展的作用。

二是其間我國國內(nèi)生產(chǎn)總值每年增長8到11個百分點，其中有1到2個百分點來自房地產(chǎn)業(yè)，而住房投資占房地產(chǎn)投資六到七成，占據(jù)房地產(chǎn)業(yè)主體地位，有力地證明了住房建設(shè)的高速度增長對發(fā)展國民經(jīng)濟作出了重要貢獻。

三是我國城鎮(zhèn)年建設(shè)住房五六億平方米，許多城市其間新建的以住房為主體的房地產(chǎn)比此前擁有的房地產(chǎn)總量高出數(shù)倍，讓城市“舊貌換新顏”。

四是許多城市的財政收入有四成乃至更多來自房地產(chǎn)業(yè)，為增強城市經(jīng)濟實力作出貢獻。

五是以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，帶動幾十個相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

六是房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)相應(yīng)增加了大量就業(yè)人口。

七是城鎮(zhèn)人均住房建筑面積由1998年的18平方米增至2008年的28平方米以上，居住水平大幅提高。

八是住宅建設(shè)的快速發(fā)展較好地發(fā)揮出新的經(jīng)濟增長點和消費熱點作用，指出以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。

住房建設(shè)投資迅猛增長需要的巨額資金從哪里來？主要來自三方面：一是廣大居民過了50年住房緊缺的日子，還有相當(dāng)比重的無房戶，只要條件稍好一點，人們會千方百計攢錢買房。人數(shù)多，這就形成了一筆很大的資金。二是我國城鎮(zhèn)不到20%的富有者，擁有80%以上的私人資金。因資金存入銀行形成貶值、而買房卻能實現(xiàn)迅速增值，因而高收入者普遍熱衷于購房，也形成巨額資金。三是房價不斷飛漲產(chǎn)生的高額利潤，驅(qū)動著社會資金向房地產(chǎn)業(yè)傾斜，不但招來大量的住房投機，各行各業(yè)有較多資金的單位亦紛紛投身房地產(chǎn)業(yè)，對資金產(chǎn)生貢獻。

（三）迅即產(chǎn)生問題以及宏觀調(diào)控不盡如人意

西方國家進入資本主義社會后推行住房商品化制度，住房問題與日俱生，直到19世紀(jì)形成“住房災(zāi)難”。我國房改后走上住房商品化老路，問題旋即涌現(xiàn)并為我國政府所查覺。從2002年開始的10年時間里，我國政府連續(xù)發(fā)出8個宏觀調(diào)控文件，即：2002年原建設(shè)部等六部委發(fā)出《關(guān)于加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》；2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》；2005年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》；2006年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》；2008年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的通知》；2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》；2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》和2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》。此外，2007年國務(wù)院發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，因其部分貫徹執(zhí)行1998年的23號文要求，因而我未予歸入宏觀調(diào)控文件行列。

首先要弄清楚一個概念問題。世界各國經(jīng)濟學(xué)界把房地產(chǎn)分為住房房地產(chǎn)和非住房房地產(chǎn)兩大部分，從投資額來看大體上各占一半。我國前些年住房投資迅猛發(fā)展，投資額要占房地產(chǎn)投資總額60%以上。住房房地產(chǎn)屬于四大福利事業(yè)范疇，需要政府介入管理并分類給以適當(dāng)?shù)母＠С?。非住房房地產(chǎn)屬于一般商品性質(zhì)，主要依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)。因此，有些國家的政府設(shè)有管住房的部門，卻沒有一個國家設(shè)有管房地產(chǎn)的政府部門。主要是兩種房地產(chǎn)一旦出現(xiàn)問題，需要采取不同性質(zhì)的處理辦法。我國的8個宏觀調(diào)控文件，主要是調(diào)控住房問題的，卻有6個文件籠統(tǒng)地冠以調(diào)控房地產(chǎn)市場的名稱。它說明在這個問題上，我們一直存在著概念及對策混淆不清的問題。這應(yīng)是宏觀調(diào)控不盡如人意的一條原因。

以上8個宏觀調(diào)控文件的前幾個文件，歸納起來主要指出我國住房（注：文件是寫的房地產(chǎn)）產(chǎn)生了以下5大突出問題，即：有的城市房價上漲過快；有的城市房價過高；有的城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)矛盾比較突出；有的城市住房投資規(guī)模過大；有的城市房地產(chǎn)市場秩序比較混亂。后幾個文件又增加了住房投資和投機問題，算是6大突出問題。宏觀調(diào)控文件提得比較準(zhǔn)確的突出問題是前3個問題加第6個問題，其中最為廣大群眾關(guān)心的是房價問題。由于每次調(diào)控文件發(fā)出后，房價不僅沒有得到平抑反而飛漲，這是廣大群眾把宏觀調(diào)控評為很不盡如人意的主要原因。

我對宏觀調(diào)控的評價也是很不盡如人意，但不限于房價飛漲這一條原因，而是還有以下3條更重要的原因。第一，自始至終沒有找出最突出的問題。西方國家的住房問題與日俱生和與日俱增，主要是解決不好廣大中低收入者特別是中中和中下群體的住房問題。這是一個涉及人數(shù)最多的社會問題。恩格斯在19世紀(jì)70年代把它定性為“住房災(zāi)難”，就是因為當(dāng)年的住房問題己經(jīng)形成了十分嚴(yán)峻的社會問題。我國最突出的也是廣大中低收入者、特別是中中和中下群體的住房難問題。這些年，不少中中和中下群體因住房問題鬧出家庭糾紛甚至悲劇，有些青年因沒有住房無法結(jié)婚，或者勉強結(jié)婚而成了無住房的“裸婚”者。這些都是影響人民幸福和社會安定的大事。對這樣的重大問題，國家在2007年以前的宏觀調(diào)控文件卻沒有提到；2008年，對保障房建設(shè)量過少的問題有所查覺，并開始增加建設(shè)量，但仍未提到這是嚴(yán)峻的社會問題的應(yīng)有高度。其后，在2010、2011和2013年的宏觀調(diào)控文件中，根本就沒有再提這個重大的問題。第二，自始至終沒有揭示產(chǎn)生各種突出問題的主要原因，是走了住房商品化的回頭路。第三，自始至終沒有找出解決突出問題的根本辦法?，F(xiàn)在已有不少人認(rèn)識到，根本辦法是把解決好中低收入者的住房問題作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，堅定不移地推行現(xiàn)代住房制度，努力實現(xiàn)保障房的全覆蓋。

順便指出，到2014年我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積己經(jīng)超過32平方米。如果能堅持建設(shè)中小套型住房為主和每戶一套保障房的原則，此水平已基本可以實現(xiàn)人人享有適當(dāng)住房的要求。但因前些年建設(shè)的住房中，120平方米以上的套型占60%以上，并主要為高收入者、住房投資投機者買走，無助于解決中中、中下群體的住房難。

（四）認(rèn)識的逐步提高和近些年做出的成績

為什么房改以后會迅即產(chǎn)生許多突出問題，為什么宏觀調(diào)控不盡如人意，推動著人們?nèi)ニ妓鞑⒅鸩降卣J(rèn)識到這些問題都與推行保障房不力有關(guān)。例如，2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發(fā)出，其最成功之處是把保障房提高到民生工程和民心工程的高度，這是認(rèn)識的一大進步。但缺點是，只提到低收入者，而忽視了1998年23號文關(guān)于保障房要對全部中低收入者全覆蓋的要求。它說明提高認(rèn)識需要過程。

這些年不僅認(rèn)識在不斷提高，且還在逐步付諸行動。例如，在發(fā)展公共租賃住房和開展棚戶區(qū)改造、繼續(xù)加快廉租屋和經(jīng)濟適用住房建設(shè)等方面都有較大進展。特別是中央財政開始注資支持困難地區(qū)的保障房建設(shè)、制定廉租屋建設(shè)規(guī)劃和“十二五”建設(shè)保障房規(guī)劃等，更是巨大的變化和進步。

從2008年至今，在發(fā)展保障房問題上取得的成績，要從兩方面看。一方面，與此前相比確實取得了巨大的成績和進步。這是宏觀調(diào)控不斷改進所取得的實績，也是人們認(rèn)識逐步提高的必然結(jié)果。另一方面，由于預(yù)計到2015年底我國保障房的覆蓋面只能達到20%，這個成績與23號文保障房對中低收入者全覆蓋的要求還有很大差距，還要我們繼續(xù)為之艱苦奮斗。

五、下一步深化房改的幾點意見

（一）統(tǒng)一認(rèn)識。由于不了解世界各國住房制度的變遷和走勢，誤把他國所摒棄的也是新中國所摒棄的住房商品化制度定為房改的目標(biāo)和發(fā)展方向，雖然在1998年的23號文中提出推行住房分類供應(yīng)制度的正確決策，但因住房商品化已經(jīng)形成強大的習(xí)慣勢力，造成我國在應(yīng)該推行新制度的較長時期里，仍然讓住房商品化占據(jù)了主導(dǎo)地位，使房改走了大彎路。

為此，必須通過艱苦細(xì)致的思想工作，使大家認(rèn)識到：為什么這些年我國住房領(lǐng)域會產(chǎn)生許多突出問題？為什么廣大中低收入者特別是中中、中下群體的住房難問題一直未能很好解決？根本原因是走上了住房商品化的回頭路。只有堅決摒棄住房商品化的老路，才能使我國的房改在加快推行住房分類供應(yīng)制度的正路上闊步前進。

（二）糾正房改的目標(biāo)。我國第一個全國性的房改文件，即1988年國務(wù)院發(fā)出的11號文，把房改目標(biāo)定為逐步實現(xiàn)住房商品化。這個目標(biāo)影響我國房改直至今日，也是走彎路的全過程。現(xiàn)在轉(zhuǎn)變認(rèn)識，應(yīng)把解決好廣大居民、特別是中低收入者居民的住房問題作為我國房改的目標(biāo)。這一提法，契合了聯(lián)合國提出的“人人享有適當(dāng)?shù)淖》?rdquo;和我國提出的“住有所居”的目標(biāo)。

（三）堅定不移地推行23號文確定的住房分類供應(yīng)制度。對高收入者供應(yīng)商品房，對中低收入者供應(yīng)保障房，對最低收入者供應(yīng)廉租屋。推行這一制度的現(xiàn)階段任務(wù)，是要用不太長的時間做到廣大中中和中低群體能夠買（租）得到和買（租）得起相應(yīng)的保障房。

推行這一制度的現(xiàn)階段主要措施是，每年建設(shè)的保障房要占總建房量的絕大比重（注：新加坡的經(jīng)驗是每年建設(shè)的保障房要占總建房量的70% 85%，德國則是占50%以上，主要是兩國基礎(chǔ)條件不同。我國現(xiàn)在的基礎(chǔ)條件如何、每年建設(shè)保障房占多大比重為宜，需主管部門算清）。由于這些年推行住房商品化的確給今后大比重建設(shè)保障房造成極大困難，但因我國已經(jīng)擁有較強的經(jīng)濟實力，加上下一步在深化房改中會用法律規(guī)定采取中央政府、省政府、城市政府、單位（是否參與有待進一步研究）和居民共同負(fù)擔(dān)的辦法，完全有能力克服各種困難，實現(xiàn)每年大比重建設(shè)保障房的任務(wù)。

與此同時，要在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，不斷增加人民的收入，特別是要著重增加中低收入群體的收入。這是讓廣大中低收入者買（租）得到和買（租）得起相應(yīng)的保障房的另一重要環(huán)節(jié)。

（四）妥善解決相關(guān)問題。較長時期讓住房商品化占據(jù)主導(dǎo)地位，產(chǎn)生了許多困難問題。諸如：土地財政問題、銀行對住房建設(shè)貸款利率過高的問題、對住房建設(shè)亂收稅費的問題、大套型住宅比重過大的問題、不少人擁有多套住房的問題等。這些問題都要在深化房改中，經(jīng)過認(rèn)真研究拿出妥善的解決辦法，并載入具有法律效力的文件中。

（五）安排好下一步的兩個擴展。一是城鎮(zhèn)的保障房要逐步向無城市戶口的長住居民特別是長住農(nóng)民工的中低收入者擴展；二是要把農(nóng)村住房問題納入政府的議事日程，逐步建立健全一套適合我國農(nóng)村情況的住房制度，努力提高農(nóng)民的居住質(zhì)量和水平。

（六）堅持質(zhì)量第一。樹立“百年住宅”的方向，積極推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，注重住房的低碳、節(jié)能、減排、省地、抗震和環(huán)保，不斷提高住房特別是保障住房的質(zhì)量和水平。