我國房改向何處去

兩年來，我這個曾經(jīng)參加和長期關(guān)注我國房改的老人，連續(xù)發(fā)表了十幾篇文章。文章內(nèi)容主要是反省我們（均包括我自己在內(nèi)）在房改過程中宣傳過的不當(dāng)理念下出的“昏招”和走過的彎路。在回眸歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我對深化我國房改需要梳理的若干問題，提出以下思考和供大家研討的意見。

一是我國房改的總目標

建立住房制度的總目標，是為了解決好廣大居民的住房問題。這人人都聽得懂?？墒俏覀冊诜扛倪M程中，卻一直沒有鮮明地講清楚這個問題。

1996年聯(lián)合國召開人居大會的宣言中，提出了“人人享有適當(dāng)住房”的總目標，要求各國派出副總理級別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會（我國是鄒家華副總理參會），并在大會宣言上簽字對實現(xiàn)總目標作出莊嚴承諾。后來，黨和政府又提出了“住有所居”的總目標，與聯(lián)合國的提法屬于同義語。既然作了承諾并提出同義語的口號，就應(yīng)在我國大力實行，但遺憾的是，我國在其后發(fā)布的房改文件中，卻沒有提及這個重大問題。

從房改的經(jīng)驗教訓(xùn)中認識到，必須把“人人享有適當(dāng)住房”亦即“住有所居”定為我國房改要實現(xiàn)的總目標。近期的具體目標則是，要讓中低收入者中的中中和中下群體，都能買（租，下同）得起和買得到保障房。明確了總目標，才不會左右搖擺而保證房改的健康發(fā)展。如果有人要問，“中國房改向何處去？”回答就是：為實現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的總目標而奮勇前行。

二是我國房改要推行的住房制度

1998年，國務(wù)院發(fā)出23號文，決定在我國推行在許多其他國家行之有效的現(xiàn)代住房制度。其主要內(nèi)容應(yīng)是：從政府不管轉(zhuǎn)為政府要管住房問題，對居民有區(qū)別地提供保障房或商品房，即住房分類供應(yīng)制度。23號文結(jié)合我國實際，提出的具體辦法是：對高收入者供應(yīng)商品住房；對中低收入者供應(yīng)保障住房（當(dāng)時取名為經(jīng)濟適用住房）；對最低收入者供應(yīng)廉租屋。

英國在上世紀初改行現(xiàn)代住房制度，正面對著“住房災(zāi)難”的困難。依靠新制度“政府管住房”這一巨大力量，他們只用了不到20年的時間，就達到了居者有其屋的要求，并作了法律規(guī)定。美國在1930年改行現(xiàn)代住房制度，汲取英國大包大攬的教訓(xùn)而實行分類供應(yīng)，只用了幾年時間做到了中央政府下?lián)茏》勘Ｕ腺Y金全部到位，當(dāng)即宣布全面實現(xiàn)了新制度的要求。新加坡在上世紀60年代改行現(xiàn)代住房制度，當(dāng)時還處于政府和人民都比較貧弱的景況。由于他們能夠“取英美之長，走自已的路”，緊抓大比重建設(shè)供應(yīng)中低收入者保障房這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，終于在上世紀90年代，做到了所有中低收入者都買得到和買得起相應(yīng)的保障房。這些國家的經(jīng)驗可以證明，23號文決定推行住房分類供應(yīng)制度，是在我國實現(xiàn)總目標惟一正確的選擇。

三是“二次房改”還是“深化房改”

有人認為，要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定一套適合國情的住房法律或法規(guī)，從此邁開“二次房改”的新步伐。我認為，無論重新制定抑或補充修訂住房法律或法規(guī)，仍應(yīng)以推行23號文提出的住房分類供應(yīng)制度為主。既然住房制度的基本內(nèi)容沒有改，就不是“二次房改”而是“深化房改”。

四是推行新制度的關(guān)鍵

既然要分類供應(yīng)住房，首先就得弄清楚各類居民的比重。這里，我提出一個不成熟的建議（最后需由政府組織精細的統(tǒng)計和研討來作出科學(xué)分類），即城鎮(zhèn)各類居民占居民總數(shù)的比重，高收入者為15%、中低收入者為80%、最低收入者為5%。以上分類說明，我國的中低收入者和最低收入者占了居民總數(shù)的85%。而我國的中低收入者在世界各國人民的收入中，亦屬于偏低的范疇。他們只有依靠政府提供適度的社會保障，才能解決好自己的住房問題。因此，大比重地建設(shè)供應(yīng)保障房，是深化房改、實現(xiàn)總目標的關(guān)鍵。

從我國人多地少以及需要保障房的居民人數(shù)巨大的實際出發(fā)、為了大比重建設(shè)保障房順利進行，要確定以下政策：在一段時間內(nèi)每年建設(shè)的住房總量中，保障房要占70%~85%的比重；每戶居民只能擁有一套保障房；所有的保障房都是共有產(chǎn)權(quán)房，納入保障房機制內(nèi)運行，以防止保障房流失；保障房的套型面積為50~125平方米，其中50~90平方米套型的保障房要占70%以上，廉租屋的套型面積不得超過50平方米；保障房的出售價（含租金）和回購價由城市政府確定，每年公布一次，以保持充分的透明度。

五是為何前些年我國房改進度遲緩

從20世紀初開始，許多國家陸續(xù)地實行“房改”。其基本點是：摒棄舊的住房商品化制度，轉(zhuǎn)為政府介入、社會保障住房與商品房有機結(jié)合的現(xiàn)代住房制度。

我國的問題出在，“23號文既確定推行住房分類供應(yīng)制度，又確定以住房商品化為指導(dǎo)思想”，因而各地執(zhí)行新制度或者住房商品化老制度斱沒有錯。從200年到2007年，我國每年建設(shè)的保障房占總建房量的比重只有5%左右，而90%以上都是商品房，實際上走的是住房商品化的老路。這條老路不可避免地迅即產(chǎn)生許多突出問題。從2003年開始，我國政府連續(xù)發(fā)出8個以解決突出問題為主的宏觀調(diào)控文件，但沒有文件提出要解決走老路這個關(guān)鍵問題，因而很難解決各種突出問題。這些年產(chǎn)生的問題（如房價）漸漸突出，已給今后深化房改制造了許多嚴重的困難。走老路造成數(shù)量巨大的中中、中下群體“住房難”，正在逐步形成嚴峻的社會問題。由于住房具有極強的社會性，我們應(yīng)該加深認識：深化房改實現(xiàn)總目標，必是建成幸福和諧社會的重要組成部分。

從2008年開始，我國增加了保障房的建設(shè)數(shù)量，而且推出了好幾種保障房。雖然在增加保障房種類方面給力了，但因困難太多，因而在增加保障房數(shù)量上卻不夠給力。預(yù)計到今年底，保障房只能覆蓋居民總數(shù)的20%左右。因此，不僅要提高大比重建設(shè)保障房重要性的認識，更重要的是，要在克服困難、加快進度方面給足實力。

六是大比重建設(shè)保障房是否超過政府負擔(dān)能力

上世紀初，英國在世界上推行現(xiàn)代住房制度，因缺乏經(jīng)驗，采取了對全體居民大包大攬的公房低租金辦法。其優(yōu)點是，政府加大了投入就能很快見效，因而較快地實現(xiàn)了居者有其屋的要求。其缺點是，公房越多，政府負擔(dān)越重的問題逐步顯露，并于1936年和1980年開展了兩次以解決政府負擔(dān)過重為主題的改革。美國1930年改行新制度時，汲取了英國的教訓(xùn)，把大包大攬改為“該多補的多補，該少補的少補，不該補的不補”的住房分類供應(yīng)制度。新加坡汲取了英國政府介入發(fā)揮巨大作用之所長，決定由政府直接組織政府組屋（即保障房）的建設(shè)供應(yīng)，同時棄英國大包大攬之所短而實行與美國有所不同的住房分類供應(yīng)。他們將政府組屋分為：50~70平方米套型的組屋，單價低，政府有補貼；70~90平方米套型的組屋，單價適中，政府不補；90平方米以上套型的組屋，單價較高，政府有賺。全部組屋總體算下來，政府略有盈余。因而，他們堅持大比重建設(shè)保障房卻沒有增加政府負擔(dān)。廉租屋由政府負擔(dān)，但只占總房量的5%，而且主要是42平方米的小套型，政府負擔(dān)不算重。

新加坡讓中低收入者的中下群體買得起保障房還有一條重要原因是，開始房改的上世紀60年代，其國家和居民都比較貧弱，房價也低。他們就以這個低房價為保障房的起點，堅持30年房價年平均漲幅1%~2%，直至上世紀90年代，每套50和60平方米組屋售價為6萬和7萬新元，讓中下群體買得起。回頭看我國，如果從開始就大比重建設(shè)保障房并嚴格控制房價年漲幅，如今保障房價格仍會維持較低水平，房價低，做到大比重建設(shè)保障房政府略有盈余和中下群體買得起房就不是難事。遺憾的是，這些年走了老路，房價飛漲，既喪失了維持保障房低房價的大好時機，又增加了今后大比重建設(shè)保障房減輕政府負擔(dān)的困難。好在這些年建安成本漲幅遠低于房價漲幅，抓住這一有利條件加上群策群力想辦法，我們還有條件在建設(shè)保障房減輕政府負擔(dān)方面作出成績。

七是要堅持不懈打造比較富裕的中低收入群體

要讓中低收入群體買得起房，必須兩手抓。一要提供價格低廉的保障房，二要不斷提高中低收入群體的收入。前些年居民收入的提高，高收入者高于中低收入者，擴大了兩極分化。這與社會主義的本質(zhì)要求相悖。今后在發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)上提高人民的收入，必須把提高中低收入群體的收入放在第一位，經(jīng)過較長時間的不懈努力，打造一支比較富裕的、買得起相應(yīng)保障房的中低收入群體。既是深化房改的需要，更是逐步縮小兩極分化、實現(xiàn)國富民強的需要。

八是重視棚戶區(qū)（含危房）改造和法制化問題

上世紀90年代，我曾在東北講：“解放40多年了，這里還有一批日偽時期建設(shè)的、條件惡劣的棚戶區(qū)仍在使用，令人十分心痛。有關(guān)政府以及我們這些從事住房工作的公務(wù)員，應(yīng)為此深感內(nèi)疚。聽說哈爾濱市政府在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，做出了對該市棚戶區(qū)分期分批改造的計劃，令人十分高興。希望東北其他城市也能分期分批地做好本市棚戶區(qū)的改造。”前些年，我又在一篇研討保障房的文章中提出：建議將棚改房定為一種共有產(chǎn)權(quán)的保障房，納入保障房機制運行。

住房是百年大計，“三分建設(shè)、七分維修保養(yǎng)”早已成為共識，但我們的執(zhí)行很不盡人意。據(jù)了解，許多國家對住房的維修保養(yǎng)，包括定期小修大修、什么情況下需要改造、達到使用年限需要什么手續(xù)來確定應(yīng)否拆除等，都做出法律規(guī)定而遵照執(zhí)行。我曾率團出訪參觀某國一個建成十幾年的住宅小區(qū)，由于剛做完大修，顯得內(nèi)外面貌煥然一新，使我們誤認為這是一個建成不久的新區(qū)，深感建立住房維修保養(yǎng)法律之必要。今年，我國把棚改和危房改造作為一項重要內(nèi)容列入了政府文件，是從實際出發(fā)的必要舉措，但也暴露了這個問題的法律缺失。因此建議把建立健全住房維修保養(yǎng)法規(guī)，列為深化房改的內(nèi)容。

還要指出，棚改和危房改造的受益對象，主要是住在這些住房內(nèi)的居民。通過棚改和危房改造，還不可能較大幅度地新增保障房。我們當(dāng)前工作的重中之重，應(yīng)是大比重建設(shè)保障房以加快實現(xiàn)總目標的步伐，決不要因為抓棚改和危房改造而忽視了重中之重。

九是夯實保障房的資金保證

英、美、新等國發(fā)展保障房所需支助資金，均通過法律規(guī)定由中央政府負擔(dān)，列入國家財政預(yù)算，經(jīng)議會通過后下?lián)堋?/p>

我國近年來已經(jīng)將部分保障房資金列入國家預(yù)算，有了良好的開頭，下一步需要夯實以下事項：一、由于這些年實施住房商品化喪失了大好時機，今后較長的時間內(nèi)不可能做到建設(shè)中低收入保障房政府有盈余，加上廉租屋還需政府下?lián)芩栀Y金。二、對發(fā)展保障房需由政府支助的資金，做出法律規(guī)定，以保證其不間斷進行。三、所需下?lián)苜Y金實行中央和地方政府共同負擔(dān)，最好的辦法是中央和省政府負責(zé)出資，城市政府負責(zé)免費供應(yīng)土地，保障房建設(shè)需要減免的稅費，原由哪級政府管就由哪級政府負責(zé)。四、要和實現(xiàn)總目標掛鉤。先由人大通過在若干年內(nèi)實現(xiàn)總目標的規(guī)劃，經(jīng)過科學(xué)計算出這些年實現(xiàn)規(guī)劃需由政府撥出的資金，然后分年列入財政預(yù)算經(jīng)人大通過下?lián)堋Ｎ?、上世紀末在房改進程中，曾提出過單位也應(yīng)參加住房負擔(dān)，因有人認為單位管住房就是單位“辦社會”而予以反對而作罷。這些年的事實是，許多單位找出種種理由或?qū)Σ呷匀辉诠鼙締挝坏淖》浚€有不少單位通過城市政府同意，利用本單位的空地興建經(jīng)濟適用住房分給本單位缺房（含新增）職工。有人認為，在當(dāng)前仍有大量居民“住房難”的情況下，讓有能力的單位為增建保障房出力，應(yīng)是有利無害的事，宜疏不宜堵。這個存在分歧意見的問題，需在深化房改的文件中作出明確規(guī)定。

總而言之，在國民經(jīng)濟總盤子中，需由政府負擔(dān)的保障房支助資金，只占較小的比重。而把它法制化，每年都列入政府財政預(yù)算足數(shù)下?lián)?，對深化房改和加快實現(xiàn)總目標將產(chǎn)生巨大的作用。

十是下狠心解決土地財政問題

前些年，我國出現(xiàn)了地方特別是城市財政收入比重不斷下降的問題，主要源于共享稅的調(diào)整。這些年對幾項重要共享稅做的調(diào)整如下：增值稅中央與地方的分成比例原為50:50，2001年調(diào)整為75:25。印花稅原為50:50，1997年調(diào)整為80:20，2001年再次調(diào)整為94:6，2002年又一次調(diào)整為97:3。企業(yè)所得稅原為40:60，后來調(diào)整為50:50，2003年再次調(diào)整為60:40。個人所得稅，在1995~2001年為地方稅，2002年調(diào)整為50:50，2003年再次調(diào)整為60:40。有人著文指出，全國的稅收，中央拿走52%，省和自治區(qū)拿走28%，留給省轄市縣只有20%（筆者未核對）。不少城市政府財政收入緊迫，很有可能成為缺少可持續(xù)發(fā)展能力的“吃飯政府”，只好在土地收入上狠下功夫。據(jù)了解，近些年許多大中城市的財政收入中，來自土地的收入普遍超過40%，還有不少超過一半，成了名副其實的土地財政。此事，世所罕見。在土地緊缺的我國，讓城市政府在土地撈錢上狠下功夫很不應(yīng)該，特別是土地財政是造成前些年房價飛漲的一條主要原因。據(jù)抽樣調(diào)查，不少城市住房的價格組成中，土地竟占60%左右。如要大比重地建設(shè)保障房，因為保障房免收土地出讓金，會使城市大幅度減少財政收入。如不采取妥善辦法，城市政府很有可能站在深化房改的對立面。為此建議國務(wù)院下決心，將前些年上收的共享稅，適度返回部分給城市（明文規(guī)定只給城市政府），使城市不依靠土地仍擁有可持續(xù)發(fā)展的能力；同時研究制定出一整套兼顧各方面利益并妥善解決矛盾的辦法。

十一是給保障房建設(shè)以低息貸款

許多推行現(xiàn)代住房制度的國家都有一條共同經(jīng)驗，就是為建設(shè)供應(yīng)保障房提供低息貸款。此建議在1997年就曾有原建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)提出過。而前些年，每年建設(shè)的商品房占總建房量超過90％，保障房只占百分之幾，因而對保障房提供低息貸款的事無人再提。同時，銀行對居民存款實行的是負利率，而對住房建設(shè)貸款則收取年利率為7%、短期貸款利息更高達12%，這是一種有悖于以人為本的舉措。據(jù)抽樣調(diào)查，一些住房項目的造價中，銀行利息竟占了10%，成為房價高的組成部分。今后大比重建設(shè)保障房，并要讓中中、中下收入群體買得起相應(yīng)的保障房，對保障房建設(shè)供應(yīng)提供低息貸款是一條很重要的舉措。

十二是嚴禁亂收費

攺革開放以前，由于不以發(fā)展經(jīng)濟為中心，經(jīng)濟實力提升緩慢而只能過窮日子。特別是十年文革時期，全國城鎮(zhèn)的建房量前五年每年1000多萬平方米，后五年每年2000多萬平方米，都少到令人難以相信的程度。到1978年統(tǒng)計全國城鎮(zhèn)居民平均住房面積，竟低于1949年開國時的平均數(shù)。在那樣艱苦的情況下如有人要向住房建設(shè)亂收費，必然會遭到千人唾、萬人罵而行不通。而前些年推行住房商品化，房價飛漲，住房建設(shè)可以獲得高額利潤，成為相關(guān)部門和單位巧立名目、向它收取稅費的“大肥肉”。資料顯示，收費目錄少的城市有70多種，而多的則超過100種。這也是推高房價的一項因素。對于建設(shè)保障房，即使是合理的稅費也要酌情減免。因此，經(jīng)過認真清理，堅決清除對保障房收取的不合理稅費，將是深化房改必須做好的重要工作。

十三是充分發(fā)揮住房公積金的重要作用

住房公積金應(yīng)在支持中中、中下群體買得起保障房中發(fā)揮重大作用；只有堅持不懈地做到中中、中下群體都買得到和買得起保障房并直接使用住房公積金而享受優(yōu)惠，才能充分發(fā)揮住房公積金的重要作用。

□ 包宗華