國土部急定擴容名單 600城市受限“城市開發(fā)邊界”

當(dāng)又一輪投資熱情點燃地方政府的“造城熱情”的時候，國土資源部已經(jīng)開始緊張準備為各地方政府劃定、確定“城市開發(fā)邊界”，以避免城市邊界無序蔓延、城市規(guī)模不斷擴大給生態(tài)和社會治理帶來的巨大壓力。

　　這是一項對地方政府影響頗大的決策。“城市開發(fā)邊界”一旦劃定，城市規(guī)模即形成了物理意義上的邊界，對于超出邊界的用地，作為全國土地工作和新增建設(shè)用地的主管部門，國土資源部將不予審批。這意味著對地方政府十分熟悉的“土地換發(fā)展”模式，將被終結(jié)。

　　國土資源部正在緊急擴容需要劃定“城市開發(fā)邊界”的城市名單，這份名單上的城市數(shù)量，已經(jīng)從原有的14個，擴容到600個。“城市開發(fā)邊界”的劃定將最終實現(xiàn)一二線城市和部分三線城市的全覆蓋。

　　14個到600個

　　“原來沒有這么多，這一輪的工作要求才把覆蓋城市數(shù)量的目標進行了大幅度的提高，部里面對這項工作非常重視。”5月12日，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營報》記者證實，國土資源部正在試圖為更多的城市劃定“城市開發(fā)邊界”。
　　所謂劃定“城市開發(fā)邊界”是指，根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的、可進行城市開發(fā)和禁止進行城市開發(fā)建設(shè)區(qū)域的空間界限，即允許城市建設(shè)用地擴展的最大邊界。

　　2014年7月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開相關(guān)工作會議，在該次會議上，確定在14個大型、特大型城市開展“劃定城市開發(fā)邊界”的試點工作。至2015年1月，14個大型、特大型城市的“城市開發(fā)邊界”劃定工作已經(jīng)基本完成。

　　這14個城市既包括北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市，同時涵蓋杭州、南京等，此外還包括成都、重慶等中西部地區(qū)的大中型城市。在試點期間，四川省還專門制定了《城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》。按照國務(wù)院對此項工作的分工，“城市開發(fā)邊界”的劃定工作，由國土資源部牽頭，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）共同開展。

　　“試點主要是對劃定城市開發(fā)邊界的工作方法、衡量要素等進行嘗試和實踐，以總結(jié)出一套完成的工作方法和體系。

　　“所以，從試點開始，這項工作就是奔著在全國覆蓋來進行的，現(xiàn)在來看，取得了初步成果，達到了試點的初衷。”前述國土資源部的官員向本報記者表示。

　　在這樣的背景下，經(jīng)向國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)匯報后，國土資源部會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最終確定向600個城市推廣“劃定城市開發(fā)邊界”的做法，并成立相關(guān)工作機制，為這600個城市逐步劃定城市開發(fā)邊界提供幫助和指導(dǎo)，同時也起到督促和監(jiān)督作用。

　　逼向存量轉(zhuǎn)型

　　5月6日，李克強總理主持國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》（下稱《意見》）。多位參與《意見》討論的權(quán)威人士告訴記者，《意見》是“城市開發(fā)邊界劃定”工作由14城市最終擴容到全國600個城市的關(guān)鍵性因素。

　　最終確定將“城市開發(fā)邊界劃定”由14城市擴容到全國600個城市的原因，是最高決策層已經(jīng)確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮(zhèn)化推進的主要指導(dǎo)思想，國土資源部和住建部提出的“劃定城市開發(fā)邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認可。

　　相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 2000年~2010年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口45.9%的增長幅度。與此形成鮮明聯(lián)動關(guān)系的是，“全國土地二次調(diào)查”（下稱“二調(diào)”）結(jié)果顯示，北京、天津的新增建設(shè)用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒有新增建設(shè)用地。“二調(diào)”結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市，在農(nóng)地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

　　一些土地領(lǐng)域的專家曾多次公開表示，許多中國城市年年為新增建設(shè)用地指標所困擾，但它們其實“并不缺地”，癥結(jié)是“用地效率太低”。在“新型城鎮(zhèn)化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的總體思路。

　　國土部規(guī)劃司司長董祚繼此前曾表示，劃定城市開發(fā)邊界有三重意義：一是促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量；二是有利于節(jié)約用地和保護耕地；三是通過劃定城市開發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。

　　劃定邊界十分復(fù)雜

　　“14個城市的試點，工作推進是比較順利的，但是在擴展到600個城市之后，‘城市開發(fā)邊界’的劃定工作就比較復(fù)雜了。”5月12日，前述國土資源部不愿具名的官員向本報記者表示。

　　第一批14個城市的“城市開發(fā)邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規(guī)模的地區(qū)。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴控建設(shè)用地增長的區(qū)域范圍內(nèi)。

　　記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個城市的試點工作過程中，基本采用的是現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃劃定邊界的方法，規(guī)劃以外的地區(qū)，即劃定為城市開發(fā)邊界以外，禁止進行城市開發(fā)。

　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未來600個城市“開發(fā)邊界”的劃定過程中。因為在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，針對不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬以上的特大城市要嚴控，但人口在100-300萬、300-500萬的城市，其規(guī)模還會繼續(xù)擴大。

　　除此之外，在中西部地區(qū)，國家還有讓約一億人口城鎮(zhèn)化的計劃。而當(dāng)“劃定城市開發(fā)邊界”的城市數(shù)量拓展到600個以后，其間大量的城市是需要擴充人口規(guī)模，或者導(dǎo)流人口進入的城市。

　　“對于這樣的城市，不能簡單地劃一條邊界，這樣不科學(xué)，也不利于發(fā)展，具體的辦法也要在實踐當(dāng)中摸索。”曾參與《四川省城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》編制工作的權(quán)威人士向記者表示。

　　目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區(qū)的中小型城市已經(jīng)開始嘗試劃定城市開發(fā)邊界的有關(guān)工作。在此過程中，部分專家學(xué)者表示，沒有一個規(guī)劃能夠完全預(yù)見城市的發(fā)展，建議采取以“動態(tài)邊界”的方式，在一定階段內(nèi)劃設(shè)特定開發(fā)邊界。