綜合輔導:政府投資基本建設項目的管理

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在我國經濟發(fā)展中，基本建設為國民經濟和社會發(fā)展提供了物質和技術保證，尤其是政府投資的基本建設項目對加速建立強大的社會主義物質基礎，發(fā)展科學文化教育事業(yè)，提高最廣大人民群眾的物質文化生活水平，促進國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，一直起著十分重要的作用。本文試就政府投資的基本建設項目管理的現狀及其對策作一些粗淺的研究和探討。 

　　一、現狀及問題 

　　隨著社會主義市場經濟體制的逐步深入和完善，公共財政框架與模式的提出，政府投資基本建設的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來，為刺激消費，擴大內需，國家實施積極的財政政策，以增大投資來拉動經濟發(fā)展，加上西部大開發(fā)等政策的出臺，更為基本建設提供了廣闊的發(fā)展空間。目前，各級政府部門正抓住機遇，調整思路，大力發(fā)展經濟和促進各項事業(yè)的建設。政府投資的基本建設也按照“公共財政”和市場經濟的要求，逐步退出競爭性領域，建設項目的監(jiān)管力度也大大地增強，基本建設程序進一步完善。但是，政府投資的基本建設項目目前仍存在著以下幾方面的問題：

　　1．投融資體制改革進程緩慢。改革開放以來，我國在基本建設投資管理上引入市場機制，從宏觀管理到微觀運行都進行了一系列的改革，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場有序化的格局。但是，仍然存在投資方向不準確，投資結構不合理，投資效益不高的問題。這主要是投資的風險約束機制沒有建立，宏觀調控體系不順，投資的市場體系不健全，法規(guī)建設跟不上所致。國家提出的“全面推行項目法人責任制”、“項目資本金制度”、“重大項目稽查特派員制度”等等也進程緩慢，作為投融資體制改革重點之一的“非公有制經濟”準入基本建設市場的制度保障不力。 

　　2．項目決策審批不盡科學。根據經濟體制改革和國民經濟發(fā)展的要求，國家已對項目審批采取了下放權限、減少環(huán)節(jié)等措施，但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權限，由于局部利益和缺乏綜合平衡，重復建設較多，往往又形成新的結構性失衡。實際工作中，項目單位或是急功近利，或是疲于應付，前期準備不充分；政府的項目庫建設亟待充實和進一步加強；尤其是基本建設、城市建設與開發(fā)、技術更新與改造還存在著多頭審批的現象，也勢必造成項目決策和審批的不盡科學。 
　　3．政府投資預算機制有待完善。由于我國投融資體制的決策多層次、資金多渠道，政府投資實際只占到基本建設投資的一部分，而且政府投資資金中也還劃分為預算內資金、預算外資金、基金等等，導致政府投資的宏觀調控地位下降，預算管理機制不協調。加之長期以來，我國的管理現狀是有預算分配權的部門為數不少，致使管項目的不一定管資金，管資金的不一定管項目的現象存在。隨著國家預算體制改革的全面推行，進一步完善政府投資的預算機制已成為當務之急。 

　　4．項目業(yè)主運作不規(guī)范。一是項目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責任制，或是指揮部、管委會模式，還是實行項目法人責任制，或是工程總承包責任制，需進一步明確。二是人員素質有待提高?；窘ㄔO是專門的科學，有專門的工程知識，有專門的財務會計制度，有很高的管理要求，這些都需要項目管理人員有較強的綜合素質。三是基本建設程序現欠缺，擅自變更設計方案、擴大建設規(guī)模、資金管理無序的現象屢有發(fā)生。 

　　5．有形建筑市場運作欠佳。90年代以來，國家及地方先后出臺“建筑法”、“建設工程管理條例”、“招、投標管理辦活”等一系列法律、法規(guī)，并建立了建設工程交易市場，對發(fā)展和提高建筑工程管理水平，改善投資運作環(huán)境，起到了很重要的作用。但存在的問題也不容忽視：一是條塊分割嚴重，地區(qū)封鎖、行政干預、行業(yè)壟斷未根本消除，制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報建程序繁雜，盡管建筑有形市場已建立，但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善，涵蓋范圍還不廣，如環(huán)保、消防等仍無法進入其中。三是資質結構和市場準入不合理。目前全國共有建筑企業(yè)90900家，從業(yè)人員3327萬人，等級以上的建筑企業(yè)45634家，“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少，企業(yè)結構不合理，呈圓桶形，平均規(guī)模偏大，離“金字塔”式的規(guī)模結構差距較大。  

　　6．質量管理現狀堪憂。一是質量、進度、投資三者關系不順，資金不到位現象嚴重。二是建筑企業(yè)制度不完善，人員素質偏低。三是社會監(jiān)理還不能發(fā)揮其應有的作用。四是政府質量執(zhí)法條塊分割，技術規(guī)范標準缺乏重點和力度。 
　　7．竣工驗收的組織及竣工決算審查無有力保障。一是組織單位不明，2000年頒布的《建筑工程質量管理條例》規(guī)定，建筑工程應由建設單位組織驗收，但許多政府投資的項目仍由行政主管部門組織驗收。二是驗收范圍應包括質量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內容，但人們往往認為竣工驗收只是質量驗收，以質量驗收證書代替了竣工驗收報告。三是驗收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項目往往需要指定分包商，但其工作內容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報驗時，往往不能如期進行。四是竣工決算審查不力。驗收完畢后，遲遲不送審決算，或不知是送給財政、還是審計、還是建行或是其他社會中介機構。 

　　二、對策的研究及分析 
　　隨著“入世”的臨近和政府投資體制改革的不斷深化，我國傳統(tǒng)的建筑業(yè)經營方式必然會有所改變，基本建設領域的國際化、規(guī)范化速度將加快。這樣，借鑒西方發(fā)達國家的先進做法，學習它們比較健全、穩(wěn)定的項目決策審批辦法、工程設計審核制度以及招標采購制度等等管理經驗，并結合我國的具體實際，做好政府投資的基本建設項目管理工作迫在眉睫。
　　1．深化投融資體制改革。首先要強化投資責任機制和投資鼓勵機制，大力推行項目法人責任制，建立嚴格的投資決策責任制和投資風險機制，誰決策、誰負責、誰受益，出問題的，一定要追究其行政、經濟和法律責任。其次要合理劃分政府和社會的投資范圍，凡是市場能夠有效調節(jié)且不會導致長期資源配置失誤的領域，應由企業(yè)來投資；政府應進入公益性、基礎性、保障性等市場調節(jié)“失靈”以及企業(yè)不愿或難以進入的領域。最后是對不同的投資類型實行不同的管理方式，競爭性投資推向市場；基礎性投資政府積極支持，重點是幫助其拓寬投融資渠道；公益性投資由政府提供保障，同時也應鼓勵個人捐贈、社會集資和企業(yè)投資興辦。 

　　2．建立科學的項目決策審批制度。西方國家通常把項目投資決策審批分為國有投資項目決策和企業(yè)投資項目決策兩種。國有投資的重大項目，由政府主管部門根據國家制定的各行業(yè)的五年發(fā)展計劃或專項專業(yè)開發(fā)的法律提出具體建設項目，并提交議會、內閣設置的由社會各界有名望、有權威的人士組成的各類專業(yè)審議會審定；一般項目則由地方政府或國有企業(yè)提出，由政府主管部門審查決策，決策以后再交項目法人具體組織項目的設計、征地、招標施工、投產運營、生產管理、債務償還和滾動發(fā)展。資金籌措由項目法人提出，應由政府安排的投資由政府主管部門統(tǒng)一安排。而企業(yè)投資項目決策主要由企業(yè)內部提出、評估并交董事會研究決定。我們應該學習和借鑒西方發(fā)達國家的先進經驗，按照國家第十個五年規(guī)劃，加快建立國家或地方政府的投資項目儲備庫，執(zhí)行嚴格的可行注審批制度，審批合格的儲備項目上升為年度執(zhí)行項目，列入預算，報全國或地方人大批準。并逐步取消非國家性投資項目的審批，實行報備案制度，把決策審批的重心轉移到政府投資的項目上來。 

　　3．進一步完善政府投資的預算管理機制。要按照《預算法》的要求，著眼于滿足社會公共需要、立足于非營利性、收支行為規(guī)范化這三個特征，進一步完善政府投資的預算管理，強化預算約束力，建立完整統(tǒng)一的公共支出預算。必須消除“越位”與“缺位”，改進現有基本建設投資管理模式，建立以資金引導項目確立投向的新型管理模式，增強財政對政府投資的決策權和主動權。財政必須要加強政府投資項目的前期論證，參與中長期投資計劃的制定和工程招投標管理，要對政府投資的基本建設項目實行全過程的財政財務管理和監(jiān)督，以保證財政基本建設預算管理制度、工程概、預、決（結）算審查制度、效益分析與反饋制度的貫徹與落實。