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PPP融資模式及其與其他融資方式的比較
一、PPP的基本概念
PPP(Private-Public Partnership)即公共部門與私人企業(yè)合作模式,是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個項目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過這種合作模式,合作各方可以得到比單獨行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時,政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。
PPP是一個完整的項目融資概念,其最原始的形式是在1985-1990年備受關(guān)注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現(xiàn)在1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”(Private Finance Initiative,PFI)中。當時,PFI模式大多用于運輸部門的建設(shè)(在英國曾高達85%)。但是現(xiàn)在,作為PFI的后繼者,PPP被廣泛運用于各種基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資。
確切地說,PPP不是一種固定的模式,而是一系列可能的選擇,如服務(wù)或者管理合同、計劃-建設(shè),計劃-建設(shè)-運營,等等。這些不同的形式具有一些共同之處:(1)希望轉(zhuǎn)移更多的風險到私人部門;(2)提高工程項目的成本利用效率;(3)提高對社區(qū)使用者的收費效率和水平。
二、PPP模式的結(jié)構(gòu)特點
PPP模式的組織形式非常復(fù)雜,既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織,同時還可能有公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次和類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制,才能使合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下,完成項目目標。
PPP模式的基本結(jié)構(gòu)是,政府通過政府采購的形式與特殊目標公司簽訂特許合同(特殊目標公司一般是由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司),由特殊目標公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議,這個協(xié)議不是對項目進行擔保,而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關(guān)費用。這個協(xié)議使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。由于協(xié)議內(nèi)容的不同,PPP的實施形式也有很多。一種極端形式是,私人部門提供幾乎所有的資金,承擔工程帶來的主要風險,如建筑成本風險、延期風險以及由項目收益率的下降和比預(yù)期更高的運營成本所帶來的風險。另一種極端形式是,私人部門只是設(shè)計建設(shè)一個被許多參數(shù)限定好了的項目,并且只對其中某一固定的收入進行運營。較為普遍的情況是,私人承包商承擔設(shè)計建設(shè)的風險以及延期風險,但是政府承諾的收益足以彌補工程的競價成本和運營成本。
PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法。后者是讓私人部門來運營一個曾經(jīng)為公共部門運營的項目。在這種情況下,私人部門沒有提供任何資本,也沒有任何責任和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。PPP也不同于完全的私有化,在私有化的情況下,除去一些必要的規(guī)制外,是不需要政府的,或者政府在項目中的重要性應(yīng)該是最小化的。而在大多數(shù)的PPP項目中,政府一般都扮演著重要的角色。
在過去的20年里,所有的工業(yè)國家都面臨著對公共服務(wù)需求的增長和巨大的財政壓力。雖然政府財政資金的缺乏是PPP模式出現(xiàn)的主要原因,但是PPP不僅意味著從私人部門融資。PPP最主要的目的是為納稅人實現(xiàn)“貨幣的價值”(Value For Money),或者說提高資金的使用效率。PPP能夠通過許多途徑來使納稅人的“貨幣”更有價值:(1)私人部門在設(shè)計、建設(shè)、運營和維護一個項目時通常更有效率,能夠按時按質(zhì)完成,并且更容易創(chuàng)新;(2)伙伴關(guān)系能夠使私人部門和公共部門各司所長;(3)私人部門合作者通常會關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟中的相關(guān)項目,從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng);(4)能夠使項目準確地為公眾提供其真正所需要的服務(wù);(5)由于投入了資金,私人參與者保證項目在經(jīng)濟上的有效性,而政府則為保證公眾利益而服務(wù)。
風險分擔是PPP的一個突出特點。經(jīng)驗表明,合適的風險分攤對于一個項目的成功至關(guān)重要。PPP關(guān)于風險分擔的理念是不斷變化的。在英國早期的PFI階段,強調(diào)的是將風險全部轉(zhuǎn)移到私人部門。但是通過一段時間的實踐,人們發(fā)現(xiàn)讓各方面承擔其所能承擔的最優(yōu)風險將會更有利于項目的發(fā)展。PPP的風險分擔理念解決了傳統(tǒng)公共部門建設(shè)不能處理好項目風險的問題。
簡而言之,PPP模式的最大特點是:將私人部門引入公共領(lǐng)域,從而提高了公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益,避免了公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。同時,項目建設(shè)與經(jīng)營的部分風險由特殊目標公司承擔,分散了政府的投資風險。適當有組織的PPP還能夠使政府得到更好的財政控制。利用私營合作者所擁有的專門技能,通過PPP項目,公眾可以得到設(shè)計得更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施。另外,從宏觀的角度看,PPP通過讓私人部門在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域發(fā)揮比原來更為重要的角色,刺激了經(jīng)濟活動。PPP也使得在一個市場中獲得的經(jīng)驗和技巧能夠為其他市場所共享,提高了市場的運作效率,為經(jīng)濟的長期發(fā)展提供了動力。
三、BOT與PPP的比較
與PPP模式相比,BOT項目融資模式很早就為國人所熟知了,在我國也有不少成功運用的例子。PPP是在BOT理念的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化而衍生出來的。BOT的基本模式是政府為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為融資基礎(chǔ),由本國或外國公司作為投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔風險、建設(shè)項目,并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目并獲得合理的回報,最后根據(jù)協(xié)議將項目歸還給政府。了解這二者之間的異同,有利于深化對PPP模式的認識。
?。ㄒ唬〣OT與PPP的共同點
1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。融資人是指為開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營某項工程而專門成立的經(jīng)濟實體,如項目公司。出資人是指為該項目提供直接或間接融資的政府、企業(yè)、個人或銀團組織等。擔保人是指為項目融資人提供融資擔保的組織或個人,也可以是政府。
2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。一般情況下,政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議,由私人企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理,并由私人企業(yè)負責成立的項目公司作為特許權(quán)人承擔合同規(guī)定的責任和償還義務(wù)。
3、兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報,一般都以項目本身的資產(chǎn)作擔保抵押。
?。ǘ〣OT與PPP的區(qū)別
1、組織機構(gòu)設(shè)置不同
以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。
在組織機構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制,不同角色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化,這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。根據(jù)信息經(jīng)濟學原理,由于BOT模式缺乏協(xié)調(diào)機制,參與各方之間存在信息不對稱。博弈各方在各自利益最大化的驅(qū)使下,最終達到“納什均衡”,其中一方利益達到最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價的,其社會總收益不是最大的。 PPP模式是一個完整的項目融資概念,但不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。
在組織機構(gòu)中,參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕累托”最優(yōu),即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。
綜上所述,PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的“共贏”,避免了BOT模式由于缺乏相互溝通協(xié)調(diào)而造成的項目前期工作周期過長的問題,也解決了項目全部風險由私人企業(yè)承擔而造成的融資困難問題,公共部門、私人企業(yè)合作各方可以達到互利的長期目標,實現(xiàn)共贏,能創(chuàng)造更多的社會效益,更好地為社會和公眾服務(wù)。
2、運行程序不同
BOT模式運行程序包括:招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設(shè)、項目運營管理、項目移交等環(huán)節(jié)。而PPP模式運行程序包括:選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設(shè)、項目運行管理等環(huán)節(jié)。
從運行程序的角度來看,兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目,而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中,政府始終參入其中,而在BOT模式中,在特許協(xié)議簽訂之后,政府對項目的影響力通常較弱。
四、其他融資方式:TOT、ABS
?。ㄒ唬㏕OT融資方式
所謂TOT(Transfer-Operate-Transfer)方式,即將建設(shè)好的公共工程項目,如橋梁、公路,移交給外商企業(yè)或私營企業(yè)進行一定期限的運營管理,該企業(yè)組織利用獲取的經(jīng)營權(quán),在一定期限內(nèi)獲得收入。在合約期滿之后,再交回給所建部門或單位的一種融資方式。在移交給外商或私營企業(yè)中,政府或其所設(shè)經(jīng)濟實體將取得一定的資金以再建設(shè)其他項目。這一方式在一些地方比較流行,如上海的南浦大橋和楊浦大橋。
TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目,政府部門或原企業(yè)將項目移交出去后,能夠取得一定資金,用以再建設(shè)其他項目。因此通過TOT模式引進私人資本,可以減少政府財政壓力,提高基礎(chǔ)設(shè)施運營管理效率。TOT方式與BOT方式相比具有許多優(yōu)點:TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)之爭;有利于盤活國有資產(chǎn)存量,為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐;有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平,加快城市現(xiàn)代化的步伐。
(二)ABS融資方式
ABS是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資。具體而言,它是以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ),以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證,通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。這種融資方式的特點在于通過其特有的信用等級提高方式,使原本信用等級較低的項目照樣可以進入國際高檔債券市場,利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的優(yōu)勢,大幅度降低項目融資成本。
同其他融資方式相比,ABS證券可以不受項目原始權(quán)益人自身條件的限制,繞開一些客觀存在的壁壘,籌集大量資金,具有很強的靈活性。其優(yōu)勢具體表現(xiàn)在:(1)政府通過授權(quán)代理機構(gòu)投資某些基礎(chǔ)設(shè)施項目,通過特設(shè)信托機構(gòu)發(fā)行ABS證券融資,用這些設(shè)施的未來收益償還債務(wù),可以加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度,刺激經(jīng)濟增長。這樣,政府不需用自身的信用為債券的償還進行擔保,不受征稅能力、財政預(yù)算(如發(fā)行債券)法規(guī)約束,不會增加財政負擔,緩解了財政資金壓力。(2)采用ABS方式融資,雖然在債券的發(fā)行期內(nèi)項目的資產(chǎn)所有權(quán)歸SPV所有,但項目的資產(chǎn)運營和決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所有。因此,在運用ABS方式融資時,不必擔心項目是關(guān)系國計民生的重要項目被外商所控制和利用。這是BOT融資所不具備的。(3)發(fā)債者與投資者純粹是債權(quán)債務(wù)關(guān)系,并不改變項目的所有權(quán)益。因而,避免了項目被投資者控制,保證了基礎(chǔ)設(shè)施運營產(chǎn)生的利潤不會大幅度外流。作為業(yè)主的政府無須為項目的投資回報做出承諾和安排。(4)減輕了銀行信貸負擔,有利于優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)和分散投資風險,也為廣大投資者提供了更廣的投資渠道。
五、PPP、BOT、TOT、ABS四種融資方式的適用性比較
以上介紹的融資方式雖然有其各自的優(yōu)點,但是由于它們的應(yīng)用條件有別、適應(yīng)環(huán)境各異,而且政府在其中所起的作用、承擔的風險和代價也不同。下表將對這些融資方式的特點、適用性進行比較。
表1:融資方式對比表
比較對象 PPP BOT TOT ABS 短期內(nèi)資金獲得的難易程度 較易 難 易 難 項目的所有權(quán) 部分擁有 擁有 可能部分或全部失去 不完全擁有 項目經(jīng)營權(quán) 部分擁有 失去(轉(zhuǎn)交之前) 可能部分或全部失去 擁有 融資成本 一般 最高 一般 最低 融資需要的時間 較短 最長 一般 較長 政府風險 一般 最大 一般 最小 政策風險 一般 大 一般 小 對宏觀經(jīng)濟的影響 有利 利弊兼具 有利 有利 適用范圍 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的已建成項目 有長期穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目、在國際市場上大規(guī)?;I集資金 相比較而言,PPP模式更多地適用于政策性較強的準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。這些項目有一定的現(xiàn)金流入,但無法實現(xiàn)自身的收支平衡。政府需要對這類項目給予一定的政策傾斜和必要的資金補償。由于這類項目政策性較強,要求政府對這些項目應(yīng)有較強的調(diào)控能力。
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