奧運會建設(shè)項目融資的PPP模式探討

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一、關(guān)于PPP模式  
　　長期以來，不少人士認為由于我國實行社會主義制度，那么基礎(chǔ)設(shè)施投資則理所當然的被認為是政府工作甚至是歷史職責。但從經(jīng)濟學角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的外部性并不意味著市場機制和私營部門不能發(fā)揮積極作用。由于北京籌辦2008年奧運會存在著巨大的財政需求，那么加強社會資金的利用率將是值得人們關(guān)注的問題之一。  
　　社會資金參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營及提供公共服務(wù)的歷史可以追溯到1782年，標志性事件為法國Perrier兄弟建設(shè)、運營自來水公司為開端。
　　PPP是英文“Public Private Partnership”的簡稱，中文涵義為“公共民營合作制”，主要指為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項目的建設(shè)，公共機構(gòu)與民營機構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達成伙伴關(guān)系，以確保這些項目的順利完成。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(Value For Money)原則。 　　 
　　PPP模式的基本特征為共享投資收益，分擔投資風險和責任。本質(zhì)即通過政府政策的引導和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項目的建設(shè)期和運營期廣泛采取民營合作方式，向公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本。通常將公用事業(yè)的大部分甚至整個項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都交給社會投資者，從而引進專業(yè)化管理，達到建立市場競爭機制、提高服務(wù)水平的目的。模式的核心隨著市場競爭機制的形成，通過招標方式選擇最佳投資商、建設(shè)商和運營商，降低項目建設(shè)和運營等環(huán)節(jié)的成本，從而保證公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，進一步保障消費者利益。  
　　二、為什么采用PPP模式  
　　1、籌辦奧運會采用PPP模式的可能性  
　?。?）存在巨額資金需求  
　　在我國，為了籌辦2008年奧運會而興建的市政建設(shè)和體育場館建設(shè)屬于公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，其建設(shè)目的既是為了辦好奧運會，更是為了今后北京市民的使用。根據(jù)慣例，該類設(shè)施是由政府采取直接投資的辦法逐年投資興建的。以首都國際機場為例，為了迎接奧運會投入巨資興建了第三條跑道，確實是為了滿足奧運會時的需要，但從長遠來看也是滿足北京市發(fā)展的需要，像這類項目由政府來負責投資是無可厚非的，即使不辦奧運會，北京新的地鐵還是要建，北京的城市環(huán)境也要改善，空氣質(zhì)量還是要提高，這數(shù)千億資金絕大部分都是用于這方面的投資，因此僅僅依靠政府投資是遠遠不夠的，我們還應(yīng)當采取政府融資的渠道來共同實現(xiàn)。從國際慣例看，國外的體育設(shè)施建設(shè)一般都采用社會投資的方式。從政策環(huán)境看，隨著我國各種組合政策的出臺以及各種政策傳導渠道的暢通，非國有資金和民營企業(yè)的投資已有了政策和法律的保障。北京市委書記劉淇曾經(jīng)講過了北京市的這種考慮，將來會在某些奧運會需要的公共設(shè)施建設(shè)上采用這個思路。比如，奧運村就可以作為將來的居民社區(qū)，通過招投標方式確定由一家或數(shù)家開發(fā)商來搞民間投資。[考試大整理]  
　?。?）奧運盈利的需求  
　　從1984年洛杉磯奧運會以來，奧運會已經(jīng)成為了賺錢的代名詞：1984年，洛杉磯奧運會贏利2.5億美元；1988年，漢城奧運會贏利3億美元；1992年，巴塞羅那奧運會贏利5000萬美元；2000年，悉尼奧運會收入17.56億美元。但是這一切在進入雅典奧運會上走到了盡頭。2004年雅典奧運會，到底花了多少錢，是否能夠贏利？希臘官方給出了一個權(quán)威數(shù)字。希臘財政部初步估計，舉辦奧運會的成本，很可能多達70億歐元，超出了46億歐元的預(yù)算。整個奧運開支總額，占希臘國民生產(chǎn)總值的2.5%，這將直接導致奧運會后的兩年希臘預(yù)算赤字超過3%，超出了歐元區(qū)《穩(wěn)定與增長公約》允許的最高比例。而35個新場館和媒體大樓，在2005年之后，也是一個不小的預(yù)算負擔。這些場館每年的維修費用，將在5000萬歐元至1億歐元之間。同時除了雅典奧運會出現(xiàn)赤字外，之后的都靈冬奧會也出現(xiàn)了財政問題。而日本北部城市札幌更是在2006年宣布正式放棄申辦2016年夏季奧運會，主要原因是承辦奧運會將帶來巨大的財政負擔。這一切都表明，在進入新世紀后奧運會已經(jīng)不再是一個搖錢樹。  
　　北京奧運會的支出主要是用于奧運村、媒體村的運營，運動員、裁判員的吃住行、競賽組織的開銷等，預(yù)算大約是16.09億美元。但這些并不包括為了籌辦奧運會而興建的城市基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境治理工程、道路改善工程以及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)的資金投入。而反觀北京當年申辦奧運會時提出的收入預(yù)期是16.25億美元，大體來自6個方面：一是國際奧委會2008年奧運會電視轉(zhuǎn)播權(quán)出讓所得，按照比例分給北京奧組委大約8.4億美元；二是國際奧委會全球合作伙伴TOP計劃收入，按照比例可分給北京奧組委1至2億美元；三是北京奧組委自己的市場開發(fā)計劃預(yù)期收入3至4億美元；四是門票和紀念品銷售預(yù)期1億美元；五是按照中國和國際奧委會簽訂的主辦城市合同政府給予補貼1億美元；六是賽后剩余物資變賣處理大約幾千萬美元。這說明，如果北京2008年奧運會想要實現(xiàn)盈利，那么在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，必須進行社會融資，即吸引社會私營資本參與到奧運會的建設(shè)中。  
　　2、籌辦奧運采用PPP模式的可行性 
　　為解決2008年奧運會的巨額資金需求，就必須打破現(xiàn)有的政府獨家投資和壟斷經(jīng)營的局面，通過引入適度競爭，提高經(jīng)營和管理的效率，提升奧運會自身的盈利能力。這就需要根據(jù)奧運設(shè)施的經(jīng)濟特點，將其公益性與營利性區(qū)分開來，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應(yīng)的風險，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時以營利性吸引多元化投資和運營主體，由投資者負責經(jīng)營性部分的投資和承擔與之對應(yīng)的風險，通過建設(shè)前的競爭招標機制和建設(shè)后科學合理的風險分擔、利益共享機制，實現(xiàn)政資分開、政企分開。而國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)廣為使用的各種PPP模式，是實現(xiàn)上述思路、解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。  
 　　三、采用PPP模式的參考因素  
　　PPP模式能否成功運用于公用事業(yè)項目取決于多個因素，從國外近年經(jīng)驗來看，[考試大整理]以下幾點值得參考：  
　　1、 獲取政府部門的有力支持，為PPP模式的開展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境 
　　舉辦奧運會是全世界矚目的大事，我國與其他主辦國相比，政府的全力支持是我國成功舉辦奧運會最強有力的保證。但是對于籌辦奧運會這樣一個龐大而又系統(tǒng)的工程，政府的權(quán)力支持不僅包括資金的支持，更重要的是保證環(huán)境正常良好運營狀態(tài)。就像在奧運設(shè)施的興建過程中，盡管運用PPP模式的過程中公私合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的主體角色和責任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。在任何情況下，政府部門均應(yīng)從保護和促進公共利益的角度，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。為推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化進程，盡量采用市場化的或激勵性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長期持續(xù)地發(fā)展提供良好的市場環(huán)境。  
　　2、建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度，規(guī)范PPP模式的運營市場  
　　在奧運設(shè)施目進行PPP模式運作下，需要在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段，對政府部門與企業(yè)各自需承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。因此，進行奧運PPP項目的運作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制定予以保證，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。  
　　3、加強執(zhí)行過程中的透明度，增強社會資金的投資信心  
　　社會資金投資基礎(chǔ)設(shè)施的最大風險在于PPP模式相關(guān)的法律和政策框架缺失，由此帶來了巨大的政策不確定性。因此，PPP模式應(yīng)用在奧運會籌辦的關(guān)鍵在于政府的可信承諾。針對這種情況，建立健全相關(guān)社會資金準入的法律法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴，做到依法辦事，而不是朝令夕改，是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。對PPP模式的最大支持應(yīng)當體現(xiàn)在以透明的、具有可預(yù)見性的、建立在合理法律框架上的監(jiān)管實踐中，并逐漸引導投資參與方提高行業(yè)自律的自覺性。  
　　四、籌辦北京2008年奧運會運用PPP模式應(yīng)注意的問題  
　　PPP模式最主要的目的就是吸引社會資金，通過多渠道的介入加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。從以往經(jīng)驗看，在招商引資過程中存在幾個較大的現(xiàn)實問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨立對項目進行投資時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方出于對風險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能同意投資。這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目的包裝工作，以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須對項目本身進行商業(yè)化包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機構(gòu)向廣大潛在投資者進行宣傳，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性，最終確定科學、合理的融資結(jié)構(gòu)。  
　　奧運會的基礎(chǔ)設(shè)施主要包括場館建設(shè)、道路建設(shè)和環(huán)境改善等。對于道路建設(shè)，近幾年很多項目都采用了PPP模式也收到了很好的效果，尤其是在城市鐵路建設(shè)的過程中應(yīng)用較多。對于場館建設(shè)，就需要政府不僅要做好場館的奧運功能設(shè)計，還需要考慮到奧運之后的維護負擔、運營方式和盈利途徑，做好相關(guān)的投資分析，加強項目包裝，才能增強社會資金的投資信心，爭取到更多的融資渠道。  
　　從目前奧運會的招商引資情況來看，北京奧運會的市場開發(fā)形勢相當喜人，在中國這個潛力巨大的市場的吸引下，著名國內(nèi)外企業(yè)紛紛贊助北京奧運會，迄今為止，北京奧運會已經(jīng)敲定了 11家合作伙伴；10家贊助商和8家獨家供應(yīng)商。這其中，最低級別的供應(yīng)商起價為1600萬人民幣，獨家供應(yīng)商起價為4100萬人民幣；據(jù)悉，北京奧組委的合作伙伴中，有不少企業(yè)的贊助金額甚至超過了國際奧委會TOP合作伙伴。  
　　北京舉辦2008年奧運會將對各行業(yè)產(chǎn)生積極的影響，由此正在形成巨大的投資市場和消費市場。相信隨著融資渠道的不斷拓展，將會為北京2008年奧運會的籌辦帶來新的力量。