劉尚希：城鎮(zhèn)化還停留在想象中

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

財政部財政科學(xué)研究所所長 劉尚希

“第4屆中國新型城鎮(zhèn)化峰會”于2015年1月10日在北京召開。上圖為財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希。

以下為演講實錄：

劉尚希：我在這里更多是講點兒引子，因為講財政法治與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，這是兩個大的題目，把這兩個問題加在一起那是更加復(fù)雜的大題目，要簡單說清楚那是不可能的事情，所以我在這里講的，主要是讓大家從財政法治和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展角度進行討論，引起社會關(guān)注。

為什么財政法治和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，這兩個看似不搭嘎的事情能搭在一塊呢?城鎮(zhèn)化能不能健康發(fā)展?這主要涉及到人民利益問題，人民利益又和財政緊密聯(lián)系在一起。因為，財政是全社會利益的調(diào)節(jié)器，整個社會的利益平不平衡，社會各個方面滿意不滿意，某種程度上就取決于財政這個調(diào)節(jié)器，是否能有效的發(fā)揮作用。或者說，它發(fā)揮的作用怎么樣。它的作用發(fā)揮的好、利益平衡的好，那當(dāng)然，很多問題就能化解，城鎮(zhèn)化就能順利的往前走。

如果里頭涉及到很多利益的紛爭，財政的作用沒有有效充分的發(fā)揮出來，那么這個城鎮(zhèn)化就沒法往前走，它就有可能停下來，導(dǎo)致半拉子工程。現(xiàn)在我們擔(dān)心的問題中，擔(dān)心中國的發(fā)展搞成半拉子，其實城鎮(zhèn)化問題，我也擔(dān)心搞成半拉子，導(dǎo)致沒法往前走。

現(xiàn)在人民總說中等收入有陷阱，城鎮(zhèn)化我認為同樣有陷阱。其實，陷阱是確實存在的，它不僅僅是中等收入有陷阱，高收入、低收入也有陷阱，就看你能不能避開。城鎮(zhèn)化有陷阱，實際上是一樣的。

我覺得這里頭，城鎮(zhèn)化的陷阱，那就是在經(jīng)濟、社會大的轉(zhuǎn)型過程中，它涉及到人口的流動。這個人口的流動，不是一個物理的概念，也不是個簡單空間的概念，實際上是利益的流動。這種利益的流動，能不能很好的協(xié)調(diào)、協(xié)同，就涉及到我們會不會落入到半拉子的城鎮(zhèn)化陷阱之中。

剛才辜教授講的，實際上觸及到了城鎮(zhèn)化對土地的問題、戶籍改革的問題，這些問題都涉及到利益的問題。這些利益的問題，實際都離不開財政。農(nóng)民進城了，他要享受市民的待遇，怎么給他這個待遇?農(nóng)民享受待遇的同時，他應(yīng)該理承擔(dān)責(zé)任，我們到地方去考察過，農(nóng)民認為我以前喝水都是天然的，從來沒有交水費這一說，進城了你讓他交水費很不適應(yīng)，按照市民的角度理解，交水費是天經(jīng)地義的事情，而從農(nóng)民的角度理解不是這樣，這不是他的責(zé)任、不是他的義務(wù)，那他就不愿意交。城鎮(zhèn)化過程中這類的問題，實際從教科書上看起來不是問題，而在現(xiàn)實生活中就是大問題。那怎么辦?在一些地方就采取了財政去補的辦法，暫時先不交，你不能搞強迫，強迫就會出事，就會引發(fā)沖突，你要化解這種沖突，就要靠財政補貼。

所以，財政涉及到城鎮(zhèn)化能不能健康發(fā)展。僅僅說財政還不夠，還有法治，我們的主題是財政法治化。財政法治化和城鎮(zhèn)化是緊密聯(lián)系在一起的，因為財政法治化涉及到兩個方面：一個就是收錢，一個是花錢。這兩個問題，你怎么依法取收，怎么去依法給錢，這又是個復(fù)雜問題。農(nóng)民上樓了不愿意交水費，那誰說了算?是遷就農(nóng)民，農(nóng)民說了算，還是大家一起說了算，還是制定個法律，法律說了算?解決這類問題，就不是那么簡單了，這個問題我感覺非常復(fù)雜。如果一直遷就下去，什么時候是個頭兒呢?這里我感覺涉及到財政法治問題。財政法治化，過去的理解好象就是政府怎么去規(guī)范的收錢，規(guī)范的花錢，就是依法收錢、依法花錢，包括稅收法律、預(yù)算法律。

其實這是一方面，另一方面，財政法治，還包括企業(yè)、老百姓個人，你怎么依法交稅、交費。同時，你在享受公共服務(wù)的過程中間，你還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這種責(zé)任，這是同時存在的，不是單方面單向的。所以，財政法治，要籠統(tǒng)的講，它實際上就是權(quán)力，也括權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的法治化。這里既有政府的權(quán)力怎么受到約束，老百姓的權(quán)利怎么受到保護。政府的責(zé)任，怎么樣保證必須履行。還有老百姓的責(zé)任、義務(wù)，比如說繳稅，是國民的義務(wù)，也要法治化。

所以，財政法治化，實際就是權(quán)利與責(zé)任義務(wù)的法治化，不只是單方面的。所以我覺得，要全面去理解財政的法治化。這和城鎮(zhèn)化緊密的聯(lián)系在一起，比如說農(nóng)民，我們的農(nóng)民自從農(nóng)村稅費改革以后，實際是不交稅的，無論他有多大的家產(chǎn)都不交稅，即使有農(nóng)民的身份也不屬于納稅人。當(dāng)然也有另外一個概念說，只要買東西他就交稅了，這是另外一個概念，我說的是財政法治法律上的問題。

比如他住上樓房了，他所在的城市也是非農(nóng)業(yè)了，但是戶籍并沒有改變，還是按照過去的方式對待，還是要轉(zhuǎn)變?這很難辦。因為我們國家的城鎮(zhèn)化，我感覺很可能跟國外的城鎮(zhèn)化是不一樣的概念，國外的城鎮(zhèn)化是既離土又離鄉(xiāng)，是勞動力的流動或人口家庭的流動，是同時進行的。而在我們國家，這種城鎮(zhèn)化是先走了一步，是勞動力的流動，這是由工業(yè)化推動的，俗話說就是出去打工，他出去打工而家是在農(nóng)村的。這種現(xiàn)象，在西方城鎮(zhèn)化歷史上是少見的。但在我們國家，一開始主要是這么一種形態(tài)，主要勞動力出去了，從事城市非農(nóng)職業(yè)，但整個家還是在農(nóng)村。

而現(xiàn)在這種情況在發(fā)生變化，他的家也開始進城了，但是不是他就意味著離土又離鄉(xiāng)呢?現(xiàn)在地方政府想的就是這個事，不是有勞動力出去了嗎?會不會實現(xiàn)徹底的離土又離鄉(xiāng)呢?我認為，這種可能性不大。尤其越是現(xiàn)在，即使一家老小全進城了，從勞動力的流動進入到了人口的流動階段，但是離土不離鄉(xiāng)的狀態(tài)依然會存在。就是說，他生活、工作在城里，但農(nóng)村的宅基地、承包地，他依然不肯放棄，就是說他這個是雙化的，這就是我們國家城鎮(zhèn)化的實情。

如果說強制農(nóng)民放棄他農(nóng)村的這些財富進城的話，會引發(fā)劇烈的沖突，那么社會轉(zhuǎn)型可能會帶來一系列問題。所以，離土不離鄉(xiāng)實際有兩個階段：第一個階段的離土是勞動力的離土，第二個階段的離土是一家老小的離土，但是他的財產(chǎn)、宅基地、住房，依然還在農(nóng)村。這就出現(xiàn)了另一種情況，他進城他的工作和生活方式都是市民了，但這時他還在農(nóng)村里有家有業(yè)。這種情況下，就涉及到財政怎么去界定權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的問題。

舉例來講，比如說征房產(chǎn)稅，按照現(xiàn)在的這些想法，見房就征，但我認為這個可能性不大。對農(nóng)民你怎么征房產(chǎn)稅?我們過去指的農(nóng)民是戶籍概念的農(nóng)民，這是一種社會身份，從這個角度來說的。戶籍概念的農(nóng)民，要納入到征房產(chǎn)稅里，農(nóng)村的稅費全到免了，那么農(nóng)村征房產(chǎn)稅，有沒有可能性?這個對農(nóng)民怎么定義，如果說戶籍改革以后，農(nóng)民的身份逐漸消失，那這個時候我們的概念就沒了。而是直接意義上的農(nóng)民，你是從事農(nóng)業(yè)還是從事非農(nóng)?職業(yè)意義上的農(nóng)民。

還有，農(nóng)村有房子、有耕地、有財產(chǎn)，同時他又在城市里生活、工作，在轉(zhuǎn)型期這一類農(nóng)民，他的房產(chǎn)怎么征稅?實際這就是個非常難的問題。實際上，這不涉及到房產(chǎn)稅的問題，還涉及到個人所得稅的問題。我們說，個人所得稅征收按照西方國家的那種搞法，首先就涉及到你的收入要進行全面的統(tǒng)計。他在城里工作、生活有城市的收入，同時他在農(nóng)村有財產(chǎn)，有財產(chǎn)性收益、耕地也轉(zhuǎn)包了，也有收益，那么這些收益怎么納進來?

還有，有人說，以前我們是對個人征收，以后我們改成對家庭征收。這問題又來了，家庭怎么定義?他農(nóng)村一個家、城里一個家，城里有房子生活、工作，農(nóng)村里也有，農(nóng)村他以后可能就當(dāng)成別墅了。這個時候，怎么定義家庭?這就成為了一個大的難題。所以，財政法治化，我們不能只抽象的談?wù)劯拍?，而是要從中國的實際出發(fā)，談?wù)劯拍羁梢灾v的頭頭是道，但涉及到這些具體問題，就沒法操作。

所以我認為，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，至少是兩個要點：一個要點是要符合中國的實際，怎么樣才能符合中國的實際?首先不能照搬西方的城鎮(zhèn)化，不能把西方那種城鎮(zhèn)化搬到中國來，這是不現(xiàn)實的，這是我們探討的就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化，實際這是兩者都存在的。

我剛才講的這種離土不離鄉(xiāng)，先是勞動力的離土不離鄉(xiāng)，然后是家庭、人口的離土不離鄉(xiāng)，這是現(xiàn)實存在的?，F(xiàn)在戶籍制度改革以后，你讓農(nóng)民放棄他的農(nóng)村戶口，同時要放棄農(nóng)村家庭所有財產(chǎn)，他是不會進入城市的，在武漢已經(jīng)有這樣的例子，農(nóng)民工勞模，市政府說獎勵他們一下，給你們一個武漢市的城市戶口，結(jié)果大多數(shù)人不愿意，他說我拿了你這個戶口我家里的東西都沒了。

所以從這些來看，家庭人口即使離土了，家庭都進城了，實際上他的這個根還是斷不了。所以從這點來看，我覺得中國的城鎮(zhèn)化跟國外的城鎮(zhèn)化，它的進程是不一樣的，它的起點也是不一樣的，模式也不一樣。那么，最好城鎮(zhèn)化的形態(tài)，我認為也會跟國外不一樣。都不一樣，就涉及到這些利益的問題怎么處理，就都涉及到財政法治的問題，更不是簡單的制定一些法律，更重要的是法律可以實施、可以操作，這才是法治化。如果說制定出了很多法律，法律只躺在那睡覺不能發(fā)揮作用，這不叫法治化，頂多是你制訂了一些法律而已。我們國家現(xiàn)在249部法律，大多數(shù)是睡覺的，為什么呢?實際這里頭的問題，就因為法治不可操作。當(dāng)然，與法制意識不強密切聯(lián)系在一起，但我覺得重要的是，我們法律的制定脫離中國的實際，有的是照搬的，當(dāng)然求一些法律沒法真正操作。

所以我感覺到，現(xiàn)在我們的財政法治化，最重要的恐怕是財政怎么操作實施。而且，對待大多數(shù)的人要進行征詢。而財政法治化涉及到每個人的切身利益，在利益面前，可能有時候1+1還不能等于2，這是常識性問題，他都可以否定。利益涉及到個體利益，涉及到群體利益。所以我感覺，在涉及到利益問題的時候，我們這些法律的制定，在這些法律的背后，是不是能真正平衡各個方面的利益?只有平衡了各個方面的利益，這個法律才會得到遵循，否則這個法律形同虛設(shè)。

所以，財政法治化，我感覺到就是在城鎮(zhèn)化過程中怎么樣平衡各方面的利益，使我們制定出的財政法律，真正符合城鎮(zhèn)化的過程。要不然的話，財政法治化可能就是空話。如果財政制定的這些法律不能得到有效實施，那么我們城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，我認為就沒法實現(xiàn)?，F(xiàn)在政府很強勢，要約束政府這只手，尤其是政府的“造城”運動，要通過法治手段約束地方政府?！额A(yù)算法》在這方面能不能真正做到?實際上還得走著瞧。因為過去的《預(yù)算法》，實際是沒有真正發(fā)揮作用的，我們沒有看到過去因為違反了《預(yù)算法》受到處分的，一個沒有，那么只能假設(shè)說大家都守法，而實際上違反《預(yù)算法》的行為很普遍。新的《預(yù)算法》又加了處罰規(guī)則，但問題是，沒提誰來執(zhí)行。

所以，這里有大量需要解決的問題。我們說稅法法律、預(yù)算法律、支出法律，這些話說起來很好，而真正要落地，這里頭有大量的難題，落地就是要真正了解中國的實際情況。所以我覺得，現(xiàn)在我們對中國的城鎮(zhèn)化，可能只是想象的成份比較多。就是想農(nóng)民進城，住上高樓大廈，給他社會保障，把宅基地收回來，地方政府、學(xué)界可能多數(shù)都是這么想的，而我覺得城鎮(zhèn)化不是簡單就這樣，而比我們向的復(fù)雜得多，財政法治化在里面至關(guān)重要，財政法治怎么真正成為穩(wěn)固、能有效發(fā)揮作用治理的基礎(chǔ)，這對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，我覺得是非常非常重要的，說實話這個題目太大、太復(fù)雜，我一時半會兒都想不太清楚。我這幾天都在琢磨，我搞理論政策研究，很想搞出理論模型，覺得很難。所以我在這里講的，只能作為一個事例研究這個問題，我認為這是個大的問題。

所以，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展要和財政法治緊密結(jié)合，如果脫離了這一點，利益平衡搞不好，社會沖突就會越來越多，城鎮(zhèn)化就會搞成半拉子工程。

時間關(guān)系我就講這么多，實際我講的是個引子，請大家進一步關(guān)注這個問題、研討這個問題。不一定對啊，供大家批評指正，謝謝!