劉尚希：呼吁放棄城鎮(zhèn)化率指標(biāo) 明晰主體責(zé)任

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財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員 劉尚希

     “第3屆中國(guó)新型城鎮(zhèn)化峰會(huì)”于2014年7月5日在北京召開(kāi)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員劉尚希出席并演講。

    劉尚希在演講中表示，城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)的平等化。城鎮(zhèn)化可能帶來(lái)的最大風(fēng)險(xiǎn)是人與人(階層)的對(duì)立。

    為此，劉尚希建議，一、要放棄城鎮(zhèn)化率這樣一些指標(biāo)。“如果我們做規(guī)劃的時(shí)候，城鎮(zhèn)化率要作為政府必須完成的一個(gè)目標(biāo)的話，就可能會(huì)造成人為去造城，搞成虛假的城鎮(zhèn)化”。

    二、應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃，這些風(fēng)險(xiǎn)目前考慮并不充分。編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃可以揭示風(fēng)險(xiǎn)，管控風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。

    三、通過(guò)改革來(lái)明晰各方面主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)，中央與地方，這方面的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任要不明確的話，城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變成一個(gè)大鍋飯，利益大鍋飯現(xiàn)在不存在了，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下存在，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯沒(méi)有打破，是責(zé)任不明晰導(dǎo)致的，這是城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

    以下為演講實(shí)錄：

    劉尚希：各位專家，各位領(lǐng)導(dǎo)，我講的題目是我國(guó)的城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)，這個(gè)主題是就地城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化的一種類型，我講的是一個(gè)整體的，講城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)。我主要是提出問(wèn)題，實(shí)際我也沒(méi)有答案，也可以說(shuō)對(duì)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)到底存在什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，怎么去規(guī)避，怎么去管理這些風(fēng)險(xiǎn)，都是探索性的。

    我們?cè)趺磥?lái)看待這個(gè)城鎮(zhèn)化?我覺(jué)得現(xiàn)在城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的好處，這個(gè)角度看問(wèn)題的多，而對(duì)城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，從這個(gè)角度可能考慮得少。像經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的角度來(lái)考慮，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，城鎮(zhèn)化是一個(gè)重要的抓手，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，有利于防止經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的下滑。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)考慮，城鎮(zhèn)化是優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)機(jī)會(huì)，這也是一個(gè)角度。上午陵縣書(shū)記講的城鎮(zhèn)化有不同學(xué)科的視角，不管多少視角，實(shí)際上現(xiàn)在我覺(jué)得總是一個(gè)視角，就是從正面的角度考慮的多，談城鎮(zhèn)化帶來(lái)的好處，而城鎮(zhèn)化實(shí)際上是非常復(fù)雜的一個(gè)過(guò)程，它是一個(gè)復(fù)合的過(guò)程，這里頭面臨很多不確定性的因素，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)是很多的。也可以說(shuō)搞好了，讓中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的境界，如果說(shuō)城鎮(zhèn)化沒(méi)搞好，帶來(lái)的問(wèn)題可能不僅是經(jīng)濟(jì)層面，還有社會(huì)層面、政治層面，各個(gè)層面的問(wèn)題都會(huì)出現(xiàn)。所以城鎮(zhèn)化要納入到國(guó)家發(fā)展這么一個(gè)視角來(lái)看。

    世界銀行曾經(jīng)有一個(gè)專門的報(bào)告，就是一個(gè)國(guó)家的發(fā)展實(shí)際上就是要把你的風(fēng)險(xiǎn)管好，把發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)管好了，意味著你就有機(jī)會(huì)，如果風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)管好就沒(méi)有機(jī)會(huì)。我們過(guò)去老說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)是并存的，我認(rèn)為這個(gè)概念需要修正。其實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)不是并存的，你把風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)到了，你管好了，那么就變成了機(jī)會(huì)。如果說(shuō)你這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)意識(shí)到，你也沒(méi)認(rèn)識(shí)到，你也沒(méi)去有效的管好這些風(fēng)險(xiǎn)，管控這些風(fēng)險(xiǎn)，可能你的機(jī)會(huì)也就喪失了，機(jī)會(huì)也就沒(méi)了，機(jī)會(huì)來(lái)自于有效的管控發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)。

    城鎮(zhèn)化我們現(xiàn)在有各種各樣的說(shuō)法，我認(rèn)為現(xiàn)在是我們發(fā)展的機(jī)會(huì)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，有的從動(dòng)力的角度來(lái)說(shuō)，有的從結(jié)果的角度來(lái)說(shuō)，有的從路徑的角度來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為這個(gè)實(shí)際上更多的還是一種機(jī)會(huì)。因?yàn)槲覀儑?guó)家發(fā)展到這么一個(gè)階段了，這個(gè)階段毫無(wú)疑問(wèn)是需要推動(dòng)城鎮(zhèn)化的。推動(dòng)城鎮(zhèn)化不是說(shuō)人為去推動(dòng)城鎮(zhèn)化，因?yàn)槟惆l(fā)展到這個(gè)階段，自然而然要走這條路。所以這條路就是我們國(guó)家講的現(xiàn)代化的必由之路，是繞不過(guò)去的。就像我們過(guò)去搞工業(yè)化一樣，你在過(guò)去那個(gè)階段，工業(yè)化是跳不過(guò)去的，工業(yè)化到一定程度，城鎮(zhèn)化也是跳不過(guò)去的，是現(xiàn)代化的必由之路，是文明進(jìn)步之路。所以只把城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，或者當(dāng)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，這么一個(gè)角度去理解，我認(rèn)為有些偏差。

    城鎮(zhèn)化大家都談到是城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程，我認(rèn)為這里頭核心的問(wèn)題實(shí)際上就是城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)的平等化。城鎮(zhèn)化要理解它的本質(zhì)問(wèn)題，實(shí)際是解決城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)平等化，而不是一個(gè)結(jié)果。你說(shuō)農(nóng)民住上城市一樣的房子，享受城市一樣的公共服務(wù)，這個(gè)我認(rèn)為都是從結(jié)果的角度去理解。我認(rèn)為最核心的東西，實(shí)際上就是讓發(fā)展的機(jī)會(huì)都是平等的，這樣經(jīng)濟(jì)也好，社會(huì)也好，才能有活力。所以城鎮(zhèn)化實(shí)際是經(jīng)濟(jì)社會(huì)人的發(fā)展，我認(rèn)為考慮城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，最終是落到人上頭來(lái)，這句話已經(jīng)都說(shuō)了?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，但是僅僅是人的城鎮(zhèn)化，我覺(jué)得是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

    現(xiàn)在城鎮(zhèn)化面臨風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，我剛才談到風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)不是并存的，發(fā)展的機(jī)會(huì)取決于我們?cè)趺慈パ芯窟@些風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。從我們國(guó)家的發(fā)展，從過(guò)去工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，或者以工業(yè)化為中心，城鎮(zhèn)化是一個(gè)附帶的這么一種發(fā)展的路徑，現(xiàn)在轉(zhuǎn)到了是城鎮(zhèn)化為中心，再帶動(dòng)工業(yè)化這么一個(gè)路徑來(lái)。這個(gè)路徑的轉(zhuǎn)換面臨很多不確定性，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)中等收入階段了，在這個(gè)中等收入階段面臨不確定性是最大的。在窮的時(shí)候很多問(wèn)題都沒(méi)有，到了這個(gè)階段很多問(wèn)題就出來(lái)了。就像人到中年一樣，你年輕的時(shí)候身體啥毛病也沒(méi)有，到了這個(gè)階段可能面臨各種問(wèn)題，各種毛病也就多了。在中等收入階段，實(shí)際我們國(guó)家面臨的問(wèn)題在過(guò)去是沒(méi)有的，但是現(xiàn)在這個(gè)階段自然就有了。生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題，在過(guò)去不存在這個(gè)問(wèn)題，或者這個(gè)問(wèn)題很小，還有貧富差距的問(wèn)題，大家在很窮的時(shí)候，貧富差距不是一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越突出了。像國(guó)外最流行的21世紀(jì)的資本論，講的就是全球分配的不平等，除了這些問(wèn)題，還有社會(huì)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，還有城鄉(xiāng)體制的問(wèn)題，還有體制改革的問(wèn)題，我們過(guò)去改革僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)改革，現(xiàn)在不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革了，社會(huì)改革、政治改革、文化改革各個(gè)方面都得改，怎么一個(gè)改法?這些都是一些不確定性的問(wèn)題。就像爬山一樣，你在山腳下爬是容易的，爬到半山腰體力不支了，各種條件變了，不確定性增加，需要達(dá)到頂點(diǎn)是需要毅力的，能不能達(dá)到頂點(diǎn)不是必然的。世界能變成發(fā)達(dá)國(guó)家并不是必然性，充滿著偶然性。而且從結(jié)果來(lái)看，真正從低收入國(guó)家到高收入國(guó)家，也是少數(shù)國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家搞到中等以后，實(shí)際就沒(méi)后勁了，基本上停滯不前。

    我們國(guó)家13億人口，作為這么一個(gè)大國(guó)，現(xiàn)在我們要從中等收入跨越到高收入國(guó)家，可想而知，所面臨的這些問(wèn)題，在其他國(guó)家都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)，這些事情很多是不確定性的，沒(méi)有現(xiàn)成的東西可以照搬。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)疊加，是在擴(kuò)散的。在這種情況下，我們面臨著一個(gè)是發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面是改革的風(fēng)險(xiǎn)，兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)疊加在一起。發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，從發(fā)展的視角來(lái)看，改革的風(fēng)險(xiǎn)是從改革的視角來(lái)看所看到的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和改革的風(fēng)險(xiǎn)兩類風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際也是相互影響的，這個(gè)我不展開(kāi)說(shuō)了。

    城鎮(zhèn)化面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)是什么?實(shí)際上簡(jiǎn)單回顧一下工業(yè)化所造成的風(fēng)險(xiǎn)，工業(yè)化造成的風(fēng)險(xiǎn)是什么?搞工業(yè)化之前，我們沒(méi)意識(shí)到工業(yè)化會(huì)給我們帶來(lái)什么風(fēng)險(xiǎn)，那時(shí)候講的工業(yè)化是不可逾越的，工業(yè)化是我們走向現(xiàn)代化的必由之路，跟我們講現(xiàn)代城鎮(zhèn)化是一樣的。但是我們看工業(yè)化造成什么呢?最根本就是人與自然的對(duì)立，在以前我們沒(méi)有意識(shí)到這種風(fēng)險(xiǎn)。從工業(yè)化再看我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，我們現(xiàn)在面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)是什么呢?我認(rèn)為實(shí)際上是人與人的對(duì)立。如果說(shuō)工業(yè)化我們過(guò)去沒(méi)有意識(shí)到那種風(fēng)險(xiǎn)，造成了人與自然的對(duì)立，造成嚴(yán)重的后果，今天的城鎮(zhèn)化所面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)就是人與人的對(duì)立，就是不同階層的對(duì)立，不同群體的對(duì)立，就是社會(huì)計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)，我認(rèn)為在城鎮(zhèn)化的過(guò)程里頭，這是最應(yīng)該要避免的。我剛才說(shuō)了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，實(shí)際上就是發(fā)展機(jī)會(huì)的均等化，如果說(shuō)這種機(jī)會(huì)不均等，很自然的會(huì)造成人與人的對(duì)立。當(dāng)然這種對(duì)立不一定造成過(guò)去講的階級(jí)對(duì)立，但階層是自然而然存在的。

    這里頭為什么會(huì)有這種風(fēng)險(xiǎn)的存在呢?我覺(jué)得是兩個(gè)問(wèn)題。一個(gè)是農(nóng)村怎么出村的問(wèn)題，我們現(xiàn)在從農(nóng)村進(jìn)城的角度講得多，從農(nóng)民怎么出村的角度講得少，農(nóng)民屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他作為一個(gè)集體組織的成員，他怎么從成員里頭出來(lái)，我們現(xiàn)在這個(gè)制度是沒(méi)有出口安排的。你出來(lái)的話，你說(shuō)你放棄所有的權(quán)利，不要了，那當(dāng)然可以。但是你說(shuō)你不放棄，你要把你的權(quán)利，要把你的財(cái)產(chǎn)帶著進(jìn)城，在現(xiàn)行條件下是不可能的，你的房子不能交易，你的承包地，你也不能去買賣，因?yàn)槟鞘羌w的土地，當(dāng)然你可以轉(zhuǎn)讓。所以在現(xiàn)有這種條件下，農(nóng)民如果出村的話，他很可能就變成一個(gè)無(wú)產(chǎn)者。我們說(shuō)城里頭的這些農(nóng)民工，他從財(cái)產(chǎn)角度來(lái)說(shuō)，實(shí)際上就是一個(gè)無(wú)產(chǎn)者，農(nóng)村的東西他能帶到城里頭呢?這限制了一些農(nóng)民不愿意進(jìn)城的一個(gè)原因。

    還有農(nóng)民即使進(jìn)了城，還有可能是二等公民，這種情況已經(jīng)出現(xiàn)了，就是整個(gè)城鄉(xiāng)二元有可能在城市里頭出現(xiàn)，這種二元不僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的，還有社會(huì)層面的。政府這種作為，政府現(xiàn)在推動(dòng)城鎮(zhèn)化，很可能陷入GDP的陷阱，最終產(chǎn)生一個(gè)結(jié)果，很可能就是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平同時(shí)喪失，國(guó)家發(fā)展停滯不前，這就是所謂的落到中等收入陷阱。城鎮(zhèn)化在不同的國(guó)家有不同的條件，有不同的路徑。這里頭風(fēng)險(xiǎn)是很難預(yù)料的，怎么去治理這些城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)?我覺(jué)得就是城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要進(jìn)一步的明確。一個(gè)就是不要追求城鎮(zhèn)化率，要放棄城鎮(zhèn)化率這樣一些指標(biāo)，像GDP這種增長(zhǎng)一樣，你定一個(gè)目標(biāo)去完成，過(guò)去說(shuō)要必保的，現(xiàn)在是預(yù)期性的，也是必須要完成。如果我們做規(guī)劃的時(shí)候，城鎮(zhèn)化率要作為政府必須完成的一個(gè)目標(biāo)的話，我覺(jué)得就可能會(huì)造成剛才講的人為去造城，搞成虛假的偽城鎮(zhèn)化。

    還有城鎮(zhèn)化的目標(biāo)不能定位在說(shuō)是為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如果把城鎮(zhèn)化的目標(biāo)定位是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我認(rèn)為這個(gè)也是麻煩一大堆。最終是定位到哪呢?定位到人的發(fā)展上去，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)最終是定位在人的發(fā)展上去，上午老黨講說(shuō)居住的空間太小，可能導(dǎo)致人各種各樣的心理疾病，他是從健康的角度來(lái)闡明一個(gè)道理。我認(rèn)為這是在人的發(fā)展的一個(gè)視角來(lái)考慮問(wèn)題，而不是僅僅滿足于城鎮(zhèn)化本身這么一個(gè)結(jié)果。從這方面來(lái)看，我認(rèn)為現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的目標(biāo)到底是什么，還是應(yīng)該值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題，我認(rèn)為現(xiàn)在并不十分清晰。

    第二點(diǎn)，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃，我們只做了這個(gè)城鎮(zhèn)化區(qū)域的規(guī)劃，地理空間的規(guī)劃，發(fā)展的規(guī)劃，五花八門的規(guī)劃都有，但是唯獨(dú)沒(méi)有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃，你在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，可能會(huì)出現(xiàn)一些什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，這些東西是考慮不充分的。如果對(duì)這些考慮不充分的話，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)有可能就轉(zhuǎn)化成危機(jī)。所以編制城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)這種規(guī)劃干什么用?我認(rèn)為就是揭示風(fēng)險(xiǎn)，揭示風(fēng)險(xiǎn)干什么?我們知道了以后，認(rèn)識(shí)了以后，就有所準(zhǔn)備，然后去管控這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，然后去對(duì)沖這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，并且定期評(píng)估城鎮(zhèn)化過(guò)程里頭的風(fēng)險(xiǎn)是什么，我覺(jué)得這個(gè)非常重要。無(wú)論是異地城鎮(zhèn)化還是就地城鎮(zhèn)化，從風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，上午討論的就地城鎮(zhèn)化，這里頭也存在很多風(fēng)險(xiǎn)因素。

    第三點(diǎn)，就是通過(guò)改革來(lái)明晰各方面主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)，中央與地方，這方面的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任要不明確的話，這個(gè)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變成一個(gè)大鍋飯，利益大鍋飯現(xiàn)在不存在了，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下存在，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯沒(méi)有打破，是責(zé)任不明晰導(dǎo)致的，這是城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。