李鐵：表象城鎮(zhèn)化拉高農(nóng)民進(jìn)城成本

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國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任 李鐵

李鐵指出，30年來中國城市發(fā)展非?？?，所獲得的收益和國外不一樣，主要是靠賣地，這樣服務(wù)的人口是有限的，把外來人口排斥在了公共服務(wù)之外。“在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國土地的壓力是前所未有的，這種壓力使中國招商引資的機(jī)會大量增加，勞動力成本已經(jīng)高出東南亞兩倍多了，但是我們土地成本低，這是一個不爭的現(xiàn)實。”

這些年，一方面政府搞特別豪華的工業(yè)園區(qū)，另一方面，政府搞生態(tài)空間，把地價賣的很高。李鐵表示，“這樣出現(xiàn)了大量的高價地產(chǎn)，這個高價地產(chǎn)還要搞配套設(shè)施。一旦這些東西形成了之后，你就會發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)不來了，因為成本太高了。”本來是希望中等城市可以吸納更多的人口，但是豪華的發(fā)展方式，招商引資，政府補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施等模式，使得成本過高，已經(jīng)沒有辦法讓更多的農(nóng)民進(jìn)入城市。

李鐵坦言：“到了今天，利益已經(jīng)固化，農(nóng)民進(jìn)城只是作為打工服務(wù)的身份，企業(yè)沒有給他們社保繳納等更多的機(jī)會，政府也不愿意提供更多的服務(wù)，越好的城市，政府提出進(jìn)城落戶的條件越苛刻，特大城市有最好的資源，最多的就業(yè)機(jī)會，但反而還控制機(jī)會。中國的城市是上行下效，特大城市搞成什么樣，底下也這么搞，整個城市治理結(jié)構(gòu)，在一種利益格局固化的前提下，對城鎮(zhèn)化起到了實質(zhì)的排斥作用。”

以下為其發(fā)言實錄：

李鐵：中央提出城鎮(zhèn)化，以人為本和可持續(xù)性發(fā)展。以人為本就涉及農(nóng)民工，城市間的流動人口，存量上有三個多億，他們能不能進(jìn)入城市享受公共服務(wù)，能不能在城里買房，能不能在城市里一家定居?雖然中央頒布了政策，目前各個地方貫徹落實的情況看，還是有相當(dāng)大的阻力。為什么今天要把城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和城市治理連在一起?我們治理的過程中，大概有幾個問題是不是得到解決：

第一，所謂治理是按照計劃經(jīng)濟(jì)的方式，還是按照市場經(jīng)濟(jì)的方式?恐怕我們要想一想。治理有經(jīng)濟(jì)治理、有社會治理。經(jīng)濟(jì)治理，30年中國的城市發(fā)展非?？欤@得的收益和國外不一樣，主要是靠賣地，這樣服務(wù)的人口是有限的，就把外來人口排斥在公共服務(wù)之外。

第二，治理過程和中國整個增長的軌跡和政績要求有關(guān)，我們今年更多的借鑒國際經(jīng)驗，但實際上更希望在自己執(zhí)政更短的時間之內(nèi)，我們的城市能發(fā)生變化，能趕超歐美發(fā)達(dá)國家的水平，所以，我們在治理的空間內(nèi)建立一個表象豪華的城市。同時，還有上幾億的農(nóng)民，在未來和現(xiàn)在都進(jìn)入城市，這種豪華的表象城市，在城市的成本上，公共服務(wù)的力量上，對農(nóng)民形成了巨大的鴻溝，導(dǎo)致他們進(jìn)城越來越難。

第三，即使中央已經(jīng)提出了有關(guān)土地的政策，北京還是要嚴(yán)控，不僅要嚴(yán)控人口，還嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)。這種違背經(jīng)濟(jì)管理的治理現(xiàn)象，還在發(fā)生。我們的治理是中國特色的治理，是通過行政權(quán)力剝奪農(nóng)民的土地，低價出讓，形成政府財政高收益，來換取城市的發(fā)展，是這么一個治理過程。而這種由政府來推動的治理過程，一個最大的特點，既有短期行為，同時對資源的浪費是非常嚴(yán)重的。所以，導(dǎo)致了我們看到城市的發(fā)展這么快，但城市的問題越來越大。

今年我去了韓國、日本和臺灣，這三個地方的城市化和中國有很大的差別，最典型的，在城市化進(jìn)程中，我們更多的是注重表象的東西，還是更多的注重實實在在的生活所涉及到的各方面的內(nèi)容?我們很多官員、很多老百姓，在這些方面都糾結(jié)著，大家希望好看，但是拆我們家房子就值得商量了。臺灣肯定不好看，比大陸差遠(yuǎn)了，可是生活很方便，日本也是如此。而且在這種不好看的過程中，整個的街道，社區(qū)的功能都很好，交通擁堵的事并不嚴(yán)重，公共交通也特別發(fā)達(dá)。為什么我們不走這條路呢?回到主持人講的，新常態(tài)下怎么來面對城鎮(zhèn)化人口禁區(qū)，可持續(xù)發(fā)展，以及涉及到政府管理和政府治理過程中，到底發(fā)生什么樣的轉(zhuǎn)變，恐怕是我們應(yīng)該重點討論的問題。

李鐵：我說這句話可能房地產(chǎn)商不是特別愛聽，我跟臺灣的一些人接觸，他們特別羨慕大陸的地產(chǎn)商，說大陸的地產(chǎn)一批一千多畝，他們一批只批一棟樓，臺灣看著很亂，但是很繁榮。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國土地的壓力是前所未有的，這種壓力使中國招商引資的機(jī)會大量增加，勞動力成本已經(jīng)高出東南亞兩倍多了，但是我們土地成本低，這是一個不爭的現(xiàn)實。但是代價是要政府來付的，政府要開發(fā)一段新的來補(bǔ)低價的土地。怎么補(bǔ)充呢?必須要開發(fā)房地產(chǎn)，而且開發(fā)房地產(chǎn)地方政府已經(jīng)形成了一種發(fā)展模式，當(dāng)你把地以好的形式賣出去，土地的其他方面預(yù)期的升值就會很高。這些年，一方面政府搞特別豪華的工業(yè)園區(qū)，另一方面，政府搞生態(tài)空間，把地價賣的很高，這樣出現(xiàn)了大量的高價地產(chǎn)，這個高價地產(chǎn)還要搞配套設(shè)施。一旦這些東西形成了之后，你就會發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)不來了，因為成本太高了。

我們最近做了一個調(diào)查，在地級市的主城區(qū)，人口進(jìn)入的速度在大幅度下降。本來我們是希望中等城市可以吸納更多的人口，但是豪華的發(fā)展方式，招商引資，政府補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施等模式，使得它的成本過高，已經(jīng)沒有辦法讓更多的農(nóng)民進(jìn)入城市。剛才都講農(nóng)民進(jìn)不了城有各種原因，心理上，很多政府官員，包括地方一些居民，也不愿意看到農(nóng)民在自己生活空間周圍來回晃悠，所以，我寫了一本書叫電梯理論，如果電梯里進(jìn)了幾個窮人，誰都不高興。包括現(xiàn)在很多社區(qū)的小樓，寫字樓，送快遞的不能進(jìn)樓，放到門口。我們一個個房地產(chǎn)的大院封閉的嚴(yán)嚴(yán)實實，為什么呢?怕外人進(jìn)去偷東西，保持我們這個社區(qū)居住水平同質(zhì)化，由于各種封閉的現(xiàn)象，導(dǎo)致微循環(huán)系統(tǒng)不暢，導(dǎo)致交通擁堵，都是城市治理出現(xiàn)了問題。

可是到了今天，利益已經(jīng)固化了，農(nóng)民進(jìn)城只是作為打工服務(wù)的身份，企業(yè)沒有給社保繳納等更多的機(jī)會，政府也不愿意提供更多的服務(wù)，越好的城市，政府提出進(jìn)城落戶的條件越苛刻，特大城市有最好的資源，最多的就業(yè)機(jī)會，但反而還控制機(jī)會。中國的城市是上行下效，特大城市搞成什么樣，底下也這么搞，我們整個城市治理結(jié)構(gòu)，在一種利益格局固化的前提下，對城鎮(zhèn)化起到了實質(zhì)的排斥作用。我們提出了戶籍改革方案，比如再研究特大城市，廣州、江蘇提出的戶籍制度改革和居住證方案，比之前沒有的時候還苛刻。這個苛刻的前提，就是要保穩(wěn)定的現(xiàn)有居民的福利空間，這個福利空間，既是可視的，又是確保在一定財政福利支出水平之下的。這就是我們當(dāng)前面臨的問題。

說到其他方面的改革，也是一樣。比如我們提出政府治理問題，要不要解決財政收入來源，而財政收入來源，除了土地這條路，沒有別的。我們下去調(diào)查地方債，走了十幾個城市，他們跟我們談，說地方債中央說17萬億，說只報了10%，有的時候只報了20%，有的時候只報了30%，超過50%的都沒有。實際的地方債和上報的地方債有如此巨大的差距。債務(wù)的還款空間是什么呢?土地。在不斷排斥農(nóng)村人口進(jìn)入的時候，政府還惦記著土地來源，土地還得從農(nóng)民手里低價拿，盡管拆遷難度非常大，引起的社會矛盾越來越多，但是仍然是政府預(yù)期的收入來源。

我們也看到，現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)講倒逼機(jī)制，當(dāng)土地財政預(yù)期隨著房地產(chǎn)出讓的結(jié)構(gòu)下滑，政府財政必須要面對特別大的壓力，在這種政府治理結(jié)構(gòu)下，財政面臨最大壓力的時候，政府的第一反應(yīng)不是讓更多的人再進(jìn)來，是減少公共支出，最大的減少的一個變數(shù)，就是對外來人口的公共支出，這也是中央的戶改和土改的兩大難點。

各地還在把一個一個縣劃成區(qū)，為了擴(kuò)大自己的土地空間，來調(diào)整自己可能未來的土地預(yù)期的支出空間，等等這些?，F(xiàn)在這些制度，看起來已經(jīng)認(rèn)識到了，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要拉動內(nèi)需，可是2.5億加上8000萬流動人口，在目前的情況下，落實到實處確確實實是需要時間的。當(dāng)然更重要的，看到了這些問題，有沒有能力要求地方政府一項一項解決這些問題，破解這些矛盾。這些利益矛盾不僅僅體現(xiàn)在社會居民上，還有地方政府，這種巨大的財政壓力，治理和增長的模式如何轉(zhuǎn)換，也是一個頭疼的難題。最近下去調(diào)查，市長、市委書記都問我，地方債怎么解決，他們還要繼續(xù)錦上添花，所以，在這個過程中，我們要面臨的現(xiàn)實，從舊常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變，不是一個說一說的事情，在這個利益結(jié)構(gòu)中，能不能讓經(jīng)濟(jì)增長下來，財政收入下來，從一種止損機(jī)制下遏制發(fā)展的極度擴(kuò)張，來調(diào)整結(jié)構(gòu)，而且怎么調(diào)整結(jié)構(gòu)還是一個很大的難題。