肖磊：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理困境與破解之道

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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理困境與破解之道

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步程度的標(biāo)志，而生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互依存的關(guān)系。2014年政府工作報(bào)告提出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重、生態(tài)安全隱患突出等生態(tài)問(wèn)題成為制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素。如何治理生態(tài)環(huán)境，如何破解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)治理困境，成為當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)治理是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、公眾共同努力，創(chuàng)新工作機(jī)制，構(gòu)建多層次全方位的生態(tài)治理模式，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)治理困境

生態(tài)治理理念認(rèn)知缺失。觀念上重經(jīng)濟(jì)效益輕生態(tài)效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)特征顯著，地方政府重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，工業(yè)領(lǐng)域采用“開(kāi)采—生產(chǎn)—消費(fèi)—廢棄”的生產(chǎn)模式，具有非循環(huán)、高耗能、高污染、高排放等特點(diǎn)，造成工業(yè)生產(chǎn)能耗、廢水排放量、固體廢棄物明顯高于世界平均水平。政府對(duì)環(huán)保教育不夠重視，環(huán)境教育流于形式，公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄，大大忽視了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

生態(tài)治理制度機(jī)制缺乏。缺乏生態(tài)保障機(jī)制導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，缺乏保護(hù)環(huán)境的機(jī)制。對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制;生態(tài)環(huán)境遭受人為破壞后，沒(méi)有必要的補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致生態(tài)得不到修復(fù);合理的價(jià)格機(jī)制的缺失導(dǎo)致農(nóng)民土地被征用后權(quán)益難以得到保障。缺乏約束機(jī)制導(dǎo)致“城市病”加劇。一些地方政府簡(jiǎn)單地將城鎮(zhèn)化理解為“造城運(yùn)動(dòng)”，過(guò)分追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)缺乏必要的約束機(jī)制，導(dǎo)致各類園區(qū)一哄而起，大量農(nóng)田被濫用，大量資源能源被消耗。環(huán)境法律法規(guī)體系不完善，環(huán)保部門執(zhí)法不到位，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)種類雜亂責(zé)權(quán)不分，環(huán)境治理投入少等，都制約著我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理力度。

生態(tài)治理主體責(zé)任不明。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、公眾等各方密切配合和共同參與，但目前卻存在治理主體責(zé)任不明等問(wèn)題。生態(tài)治理需要政府部門通力合作，但政府部門條塊分割，很難發(fā)揮整體合力效能。就企業(yè)而言，企業(yè)是市場(chǎng)活動(dòng)的主體，以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力千方百計(jì)降低成本，不愿過(guò)多投入資金進(jìn)行生態(tài)治理。就公眾而言，生態(tài)治理需要公眾的積極參與，但由于缺乏必要的制度保障和參與途徑，導(dǎo)致公眾參與積極性和主動(dòng)性不高，影響著治理的廣度和深度。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)治理困境的破解策略

樹(shù)立城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展觀，構(gòu)建生態(tài)治理的法律保障機(jī)制。解決城鎮(zhèn)化生態(tài)治理困境，要堅(jiān)持人與自然和諧的生態(tài)文明觀，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展觀。要找到城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，妥善處理人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系，正確處理城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)系，科學(xué)處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和環(huán)境容量的關(guān)系，合理衡量生態(tài)環(huán)境資源的承載能力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。要構(gòu)建生態(tài)治理的法律保障機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境法制建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)制定了《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，為生態(tài)環(huán)境治理提供了一定的法律保障。未來(lái)要針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)，將環(huán)境法規(guī)與政治經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，構(gòu)建符合城鎮(zhèn)化建設(shè)需求的生態(tài)環(huán)境法律治理體系，不斷完善環(huán)境保護(hù)法律保障機(jī)制。

明確生態(tài)治理責(zé)任主體，構(gòu)建全方位多層次的生態(tài)建設(shè)機(jī)制。生態(tài)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化，需要建立符合城鎮(zhèn)發(fā)展要求的生態(tài)建設(shè)機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)推動(dòng)和公眾參與的全方位、多層次、全員性的生態(tài)合作治理模式。要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的管理。樹(shù)立以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，合理定位政府角色，認(rèn)真落實(shí)政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)環(huán)境管理制度。要增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保責(zé)任感，構(gòu)建企業(yè)的生態(tài)推動(dòng)機(jī)制。要關(guān)停并轉(zhuǎn)高污染企業(yè)，嚴(yán)格控制工業(yè)污染，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保自律，積極引導(dǎo)企業(yè)參與生態(tài)治理工程。要充分調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，引導(dǎo)公眾通過(guò)提升自身素質(zhì)和加強(qiáng)自我管理促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，形成人人節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的社會(huì)氛圍。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建生態(tài)治理的財(cái)力保障機(jī)制。環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是發(fā)展問(wèn)題，解決城鎮(zhèn)生態(tài)治理困境，最終是要處理好環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走新型城鎮(zhèn)化道路。要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高服務(wù)產(chǎn)業(yè)比重;改進(jìn)粗放型第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展技術(shù)密集型經(jīng)濟(jì);提高第一產(chǎn)業(yè)科技水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。解決城鎮(zhèn)生態(tài)困境，還要建立財(cái)力保障機(jī)制。要加大對(duì)生態(tài)治理的財(cái)政傾斜和信貸投資，按照“污染者負(fù)責(zé)、開(kāi)發(fā)者保護(hù)”的原則處理生態(tài)治理問(wèn)題;加大城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾及工業(yè)廢棄物等環(huán)境設(shè)施建設(shè)投入力度;建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化自然資源的資產(chǎn)化管理制度，形成生態(tài)治理的開(kāi)放型多元化投資體制。

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