時(shí)評：過于迷信城市規(guī)劃導(dǎo)致鬼城頻出

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中國鬼城頻頻出現(xiàn)

當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)劃手段影響人口流動(dòng)逐漸成為政府引導(dǎo)城市規(guī)模布局的主要途徑，但是，“經(jīng)濟(jì)”和“規(guī)劃”能左右得了城市規(guī)模嗎?為何政府的“城市規(guī)劃”每每失敗而“鬼城”頻現(xiàn)?而所謂的京滬廣深等特大型城市發(fā)展“應(yīng)當(dāng)限制”，又是出于什么理論和實(shí)證結(jié)果?這篇文章的觀點(diǎn)具有一定啟發(fā)意義。

在《城市規(guī)模布局和特大城市的發(fā)展模式》一文中，華生寫道：“從城市人口規(guī)模布局，我們今天面臨的真正問題是，一些被規(guī)劃認(rèn)為是要限制發(fā)展的城市人口正在集聚，一些城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)發(fā)展卻受制于現(xiàn)行體制的束縛，還有一些城鎮(zhèn)正在擴(kuò)張但其實(shí)人口正在流失。”

那么這段話里面說到的三種情形，不都是在說明一個(gè)最簡單的道理：規(guī)劃正在失敗，市場正在起作用。市場的邏輯、城市化的規(guī)律永遠(yuǎn)不會(huì)按照人的規(guī)劃旨意走。那么，應(yīng)該著重檢討的，不正是我們自以為是的規(guī)劃嗎?

“新增建設(shè)用地指標(biāo)與市民化的戶籍人口掛鉤，可以在一定程度上解決應(yīng)當(dāng)發(fā)展而不能發(fā)展的問題，也可用扣除建設(shè)用地指標(biāo)的辦法限制人口流失城鎮(zhèn)的盲目擴(kuò)張，但它確實(shí)給應(yīng)當(dāng)限制發(fā)展的城市出了一個(gè)難題。實(shí)際上這也就是現(xiàn)在最棘手的如京滬廣深等特大型城市的發(fā)展定位問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對人口遷移的強(qiáng)行干預(yù)已經(jīng)過時(shí)，逐步改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)人口自由遷徙是改革的目標(biāo)和方向。以經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)劃手段影響人口流動(dòng)就越來越成為政府引導(dǎo)城市規(guī)模布局的主要途徑。”

“新增建設(shè)用地指標(biāo)與市民化的戶籍人口掛鉤”紙上談兵無緣落地，我們已經(jīng)在上一篇文章里詳細(xì)論證。所謂棘手的京滬廣深等特大型城市發(fā)展的問題，“應(yīng)當(dāng)限制”到底是出于什么理論和實(shí)證結(jié)果?明明上述行政規(guī)劃等手段已經(jīng)全線失敗，那么應(yīng)當(dāng)檢討的是不是“應(yīng)當(dāng)限制”本身?既然自由遷徙是改革的目標(biāo)和方向，那為什么又要設(shè)定條件，諸如只能遷往決策者認(rèn)為“該”遷往的地方，而決策者認(rèn)為“不該”遷來的地方，就不讓你自由遷徙?這不是自相矛盾嗎?如果我們認(rèn)為自由遷徙是天賦人權(quán)，是世界潮流，那就請無條件實(shí)行之;如果認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)總是更高明，更先知先覺，更知道哪個(gè)城市“該發(fā)展”，哪個(gè)城市“不該發(fā)展”，那么請先論證為什么領(lǐng)導(dǎo)更高明。

再來看其所謂“經(jīng)濟(jì)手段”和“規(guī)劃手段”能否左右城市規(guī)模。

“經(jīng)濟(jì)手段。全面限制特大型城市工業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)，而重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新型和創(chuàng)意型科研文化產(chǎn)業(yè)，肯定是一個(gè)有效辦法。同時(shí)，在我國現(xiàn)行條件下，在實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)與戶籍人口增加掛鉤新機(jī)制的時(shí)候，相應(yīng)調(diào)升限制發(fā)展的特大型城市的人口安置指標(biāo)，增加這些城市建設(shè)用地的土地成本和安置成本，可以從土地供給上限制這類城市的規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng)，迫使它們在有限的建設(shè)用地上容納更多的戶籍人口，從而在建設(shè)用地總量有限的情況下，不得不提高住宅用地的比重，減少產(chǎn)業(yè)用地的比重，這樣也就減少了項(xiàng)目投資空間和就業(yè)機(jī)會(huì)，從而通過這些城市自身對制度調(diào)整的理性適應(yīng)，達(dá)到減少人口流入壓力的目標(biāo)。”

事實(shí)上，隨著十幾年來房地產(chǎn)補(bǔ)貼工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)化嚴(yán)重超前于城市化，工業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，市場的自然調(diào)整都會(huì)壓縮工業(yè)而向服務(wù)業(yè)發(fā)展。而服務(wù)業(yè)發(fā)展的最大特點(diǎn)是人口加速度、加密度地集聚。因此，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是必然的，試圖減少城市人口是不可能的。在服務(wù)業(yè)掛帥時(shí)代，人口集聚本身就能增加就業(yè)機(jī)會(huì)。越大的城市，聚集力越強(qiáng)，就業(yè)機(jī)會(huì)越多。這就是城市的“萬有引力定律”。

“不動(dòng)產(chǎn)保有稅是從需求方面引導(dǎo)人口流動(dòng)的另一經(jīng)濟(jì)手段。特大城市由于人口集聚而地價(jià)房價(jià)本來就高，如果再征收較高的房地產(chǎn)稅，大城市中心區(qū)的居民會(huì)主動(dòng)向外圍城鎮(zhèn)遷移。綜合生活成本的上升是阻擋人口過度向特大城市集中的一個(gè)平衡因素。”

這是一個(gè)自相矛盾的提法。既然你前述調(diào)整“四大利益集團(tuán)”的種種措施，都是為了降低房價(jià)，或者讓“漲價(jià)歸公”回饋外來人口，以利于外來人口更好地安居樂業(yè)，在這里怎么又變成了調(diào)高房價(jià)和生活成本以促使人口從城市外移?再說，世界各國的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，就像樓市投資的鐵律是地段、地段、還是地段一樣，城市化發(fā)展的鐵律是就業(yè)、就業(yè)、還是就業(yè)——或者換句話說，是賺錢、賺錢、還是賺錢。全世界的人放棄故鄉(xiāng)的房子背井離鄉(xiāng)，甚至“妻離子散”到大城市，就是為了賺錢、賺錢、再賺錢，什么住房，什么城市擁有更好的醫(yī)療、教育、社保、文化設(shè)施，等等，全是學(xué)者和城市決策者自設(shè)議題，把外來移民根本沒有享受到也未必指望享受到的東西當(dāng)成了他們的“既得福利”。

再看“規(guī)劃手段。從世界范圍看，城市化過程中人口向中心城市集聚是個(gè)普遍規(guī)律，許多中小國家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都區(qū)。但這顯然是人口大國所難以容納的。必須走發(fā)展都市圈和城市群的道路。”

“許多中小國家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都區(qū)。但這顯然是人口大國所難以容納的。”這個(gè)命題的設(shè)置本身就是偽命題。世界各國盡管大城市化的潮流不可阻擋，但全國多少比率的人口住在首都區(qū)，卻是各不相同的，有的一半還多，有的像澳大利亞首都堪培拉，30萬人口，不到全國15%，但它的第一大都市悉尼，卻擁有全國1/3人口;第二大都市墨爾本，全國1/6人口。至于一座大都市和大都市圈，到底容納多少人口是極限，我們今天誰也沒有那個(gè)膽量也沒有那個(gè)能力準(zhǔn)確估算。主題先行，并不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)論證風(fēng)范。

研究表明，中心輻射式城市(城市群和都市圈)的發(fā)展道路，和超大城市的發(fā)展道路，在能耗、效率、減少耕地流失、改善生態(tài)環(huán)境等方面，倒是相差不太大，比起小城鎮(zhèn)高效節(jié)能多了。只不過，從“鬼城”開始，本書已經(jīng)說了那么多規(guī)劃失敗的例子，還是希望大家多尊重規(guī)律，少迷信規(guī)劃的好。規(guī)劃是必要的，但要在尊重規(guī)律的基礎(chǔ)上，對規(guī)律有所敬畏。尤其是對民眾的自由擇業(yè)自由遷徙有足夠敬畏。是為大德大善也!