新型城鎮(zhèn)化發(fā)展 堅(jiān)守環(huán)境底線不可忘

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環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng) 吳舜澤

Q：我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中面臨著哪些環(huán)保壓力?能舉出具體的例子嗎?這些問題對(duì)于城市發(fā)展、人民安居有哪些不利的弊端?

吳舜澤：城市發(fā)展布局、重大資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)與環(huán)境空間格局不匹配，城市規(guī)模與資源開發(fā)利用程度超出資源環(huán)境承載力底線，城市連片開發(fā)蠶食生態(tài)空間，工業(yè)企業(yè)不合理的建設(shè)布局引發(fā)環(huán)境安全隱患等問題，逐漸成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的重要環(huán)保壓力。

一是城鎮(zhèn)蔓延式擴(kuò)張，造成城市自然生態(tài)系統(tǒng)的破碎。長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化過程中，區(qū)域城鄉(xiāng)格局由以大片農(nóng)田、自然景觀為主的“農(nóng)村包圍城市”很快發(fā)展為以鋼筋混凝土為主的“城鎮(zhèn)包圍農(nóng)村”，廣州市耕地面積從2004年的1469平方公里下降到2011年的854平方公里，城市土地利用強(qiáng)度超出20%的國(guó)際通行生態(tài)宜居標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)田、濕地、山林等生態(tài)空間破碎化嚴(yán)重。

二是城市發(fā)展忽略資源環(huán)境承載力，直接導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量不佳。全國(guó)范圍內(nèi)主要污染物排放總量超過環(huán)境容量，海河流域“有河皆干、有水皆污”，北京到上海之間工業(yè)密集區(qū)成為全球?qū)α鲗佣趸廴咀顬閲?yán)重的地區(qū)之一，長(zhǎng)三角、珠三角城市密集區(qū)河涌水網(wǎng)污染嚴(yán)重，廣州市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為60%左右。

三是城市建設(shè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境系統(tǒng)格局不匹配，威脅環(huán)境質(zhì)量健康與環(huán)境安全。福州閩江沿岸大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，江濱高樓迭起，阻擋福州市城區(qū)唯一的通風(fēng)口，是造成近年來福州市熱島效應(yīng)顯著、灰霾天氣增加的重要原因。宜昌東部地區(qū)重化工企業(yè)較多，而常年主導(dǎo)風(fēng)向冬季為東北風(fēng)、夏季為東南風(fēng)，造成城市“頂風(fēng)”發(fā)展，霧霾頻發(fā)且難以治理的環(huán)境壓力突出。2010年全國(guó)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及化學(xué)品檢查工作結(jié)果顯示，在抽查的危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)中，有12%的企業(yè)距離飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里，10%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1公里。

Q：報(bào)告中提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的3條底線，這三條底線是不是解決城市化進(jìn)程中環(huán)境問題的突破口呢?它們?cè)诳茖W(xué)推進(jìn)城市化的進(jìn)程中都發(fā)揮著哪些作用?

吳舜澤：嚴(yán)格的空間環(huán)境管控底線、合理的環(huán)境資源開發(fā)利用底線、健康安全的環(huán)境質(zhì)量底線是各地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要遵守的3條底線。

環(huán)境空間管控是以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，遵循環(huán)境系統(tǒng)自身特征，保護(hù)城市內(nèi)部生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)與重要區(qū)不受侵占，留出城市通風(fēng)廊道、清水通道等生態(tài)用地，維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)完整性，保留城鎮(zhèn)山水結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展邊界的界定、產(chǎn)業(yè)空間合理布局、生態(tài)安全系統(tǒng)維護(hù)等提供環(huán)境空間指引。

環(huán)境資源開發(fā)利用底線立足于以資源環(huán)境承載力來優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)的目的，系統(tǒng)分析城市水資源、土地資源承載力和水環(huán)境、大氣環(huán)境容量，建立最大允許開發(fā)土地比例、最大水資源開發(fā)利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對(duì)城市人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和資源開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理的管控;同時(shí)，基于資源環(huán)境承載力的空間分異規(guī)律，為調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)提供基本依據(jù)。

環(huán)境質(zhì)量底線以維護(hù)城市環(huán)境功能與環(huán)境質(zhì)量健康為目的，確定支撐新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的城市大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量的底線，為城市提供干凈的空氣、清潔的河流、安全的飲水與土壤，維護(hù)人體健康和生態(tài)平衡，提高城市環(huán)境品質(zhì)，為新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供環(huán)境基礎(chǔ)支撐。

Q：當(dāng)前在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，常常存在一些超前現(xiàn)象，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)跟不上城市膨脹的速度。比如一些新城已經(jīng)建成，才發(fā)現(xiàn)無水可用、資源短缺，環(huán)境容量并不能形成支撐，或者因?yàn)榍捌诮ㄔO(shè)滯后造成新的污染，這種違背自然和社會(huì)發(fā)展規(guī)律盲目擴(kuò)城建城的行為，如何通過環(huán)保手段形成遏制力?

吳舜澤：應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的這些環(huán)境問題，可以著重抓好以下三方面工作。

建立以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的環(huán)境空間管控政策。黨的十八屆三中全會(huì)提出了劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度的要求。生態(tài)保護(hù)紅線劃定必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍，實(shí)施最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，其實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線與城市開發(fā)建設(shè)的上限，用最嚴(yán)格的制度體系保護(hù)生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)城市空間布局、產(chǎn)業(yè)類型、資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等內(nèi)容合理發(fā)展。

以城市環(huán)境總體規(guī)劃為平臺(tái)，實(shí)施城市環(huán)境空間性、戰(zhàn)略性保護(hù)。城市環(huán)境總體規(guī)劃將城市置于一個(gè)自然的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中，以自然規(guī)律為基礎(chǔ)，從源頭上控制城市無序開發(fā)、環(huán)境超載等問題，引導(dǎo)城市合理、有序地開發(fā)自然空間，順應(yīng)自然而為之地建設(shè)美麗城市。

探索建立環(huán)境資源承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。積極落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，開展水、土地資源和大氣、水環(huán)境容量測(cè)算評(píng)估，建立環(huán)境資源承載能力的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、調(diào)度、預(yù)警等處置處理機(jī)制。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警與污染物總量控制、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

Q：“嚴(yán)格的空間環(huán)境管控制度”應(yīng)涉及哪些內(nèi)容?城鎮(zhèn)化過程中我們也經(jīng)?？吹?，很多地方都制定了規(guī)劃，可以說注重了環(huán)境管控，但是往往這些規(guī)劃都是“紙上畫一畫，墻上掛一掛”，并沒有真正執(zhí)行。那么，“嚴(yán)格的空間環(huán)境管控制度”需要哪些體系來保障其執(zhí)行和實(shí)施呢?

吳舜澤：嚴(yán)格的環(huán)境空間管控制度至少應(yīng)包括生態(tài)保護(hù)紅線、資源開發(fā)利用底線、環(huán)境質(zhì)量基線等內(nèi)容。目前，環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施還相對(duì)較“軟”，建立嚴(yán)格的空間環(huán)境管控制度需要技術(shù)、規(guī)劃、管理、立法等方面來保障其實(shí)施。

完善環(huán)境空間管控的技術(shù)體系。積極與城規(guī)、城建、國(guó)土等部門相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底圖、空間數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范、空間分級(jí)管控技術(shù)手段等方面充分銜接、整合，爭(zhēng)取建立公開、共享、共用的信息平臺(tái)，共同研究制定相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，保障環(huán)境空間管控的技術(shù)可操作性。

強(qiáng)化環(huán)境空間管控的規(guī)劃體系。以城市環(huán)境總體規(guī)劃為平臺(tái)，積極參與“多規(guī)融合”，在規(guī)劃層次、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃方案等與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等進(jìn)行銜接，重點(diǎn)是將環(huán)境空間管控方案與城規(guī)中的“四區(qū)七線”、土規(guī)中的“三界四區(qū)”、城市基本生態(tài)控制線等作為銜接重點(diǎn)，將空間管控、目標(biāo)指標(biāo)等約束性指標(biāo)納入城市規(guī)劃體系。

建立環(huán)境空間管控的管理體系。以環(huán)境空間管控為基礎(chǔ)平臺(tái)，整合環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物總量控制、環(huán)境資源承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)環(huán)境管理政策，整合建立城市環(huán)境精細(xì)化管理、城市環(huán)境管理空間落地、相關(guān)環(huán)境政策配套落實(shí)的環(huán)境管理體系。

確立環(huán)境空間管控的立法體系。生態(tài)保護(hù)紅線、資源開發(fā)利用底線等環(huán)境空間管控相關(guān)內(nèi)容是協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性要求，城市相關(guān)規(guī)劃、資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)應(yīng)充分遵從環(huán)境空間管控要求。

建議由城市人大審議通過后，由城市人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施、評(píng)估監(jiān)督等工作。

Q：確立環(huán)境資源開發(fā)利用的底線，要做到以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，那么，應(yīng)該如何確定這些污染物排放總量、煤炭消費(fèi)總量、機(jī)動(dòng)車保有總量等閾值，使城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模與區(qū)域環(huán)境資源承載力相匹配?

吳舜澤：大家都認(rèn)識(shí)到，環(huán)境資源承載力是有限的，根據(jù)我院測(cè)算，全國(guó)COD和二氧化硫環(huán)境容量約在1200萬噸左右，目前全國(guó)排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量。但不少城市盡管認(rèn)識(shí)到環(huán)境資源承載力有限，但將寄托在通過大規(guī)模調(diào)水、超采地下水、在城市河流下游排污、邊界地區(qū)布設(shè)煙囪等資源輸入、污染輸出的方式，解決發(fā)展規(guī)模與方式與環(huán)境資源承載力不適應(yīng)的問題，不顧區(qū)域性、流域性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境損害。

因此，以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，優(yōu)化城市發(fā)展，需要將管控的關(guān)口前移，采取綜合手段進(jìn)行管理，逐步將社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境影響，約束到環(huán)境資源承載力范圍之內(nèi)。污染物排放總量、煤炭消費(fèi)總量、機(jī)動(dòng)車保有量、水、土地資源開發(fā)利用總量等是控制環(huán)境資源開發(fā)強(qiáng)度的有效手段，需要將這些手段與環(huán)境資源承載力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)預(yù)警結(jié)合起來。

環(huán)境資源超載直接的反映就是環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的退化與衰竭，因此在依靠模型和數(shù)學(xué)方法測(cè)定環(huán)境資源承載力以及相應(yīng)的污染物排放總量、能源資源消耗總量、機(jī)動(dòng)車保有量等指標(biāo)閾值的同時(shí)，也需要從環(huán)境質(zhì)量狀況、生態(tài)系統(tǒng)狀況、城市交通狀況等方面診斷城市環(huán)境資源承載狀況，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

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