新型城鎮(zhèn)化發(fā)展 堅守環(huán)境底線不可忘

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環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長 吳舜澤

Q：我國城鎮(zhèn)化過程中面臨著哪些環(huán)保壓力?能舉出具體的例子嗎?這些問題對于城市發(fā)展、人民安居有哪些不利的弊端?

吳舜澤：城市發(fā)展布局、重大資源開發(fā)和項目建設與環(huán)境空間格局不匹配，城市規(guī)模與資源開發(fā)利用程度超出資源環(huán)境承載力底線，城市連片開發(fā)蠶食生態(tài)空間，工業(yè)企業(yè)不合理的建設布局引發(fā)環(huán)境安全隱患等問題，逐漸成為我國城鎮(zhèn)化進程中面臨的重要環(huán)保壓力。

一是城鎮(zhèn)蔓延式擴張，造成城市自然生態(tài)系統(tǒng)的破碎。長三角、珠三角地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化過程中，區(qū)域城鄉(xiāng)格局由以大片農(nóng)田、自然景觀為主的“農(nóng)村包圍城市”很快發(fā)展為以鋼筋混凝土為主的“城鎮(zhèn)包圍農(nóng)村”，廣州市耕地面積從2004年的1469平方公里下降到2011年的854平方公里，城市土地利用強度超出20%的國際通行生態(tài)宜居標準，農(nóng)田、濕地、山林等生態(tài)空間破碎化嚴重。

二是城市發(fā)展忽略資源環(huán)境承載力，直接導致環(huán)境質量不佳。全國范圍內(nèi)主要污染物排放總量超過環(huán)境容量，海河流域“有河皆干、有水皆污”，北京到上海之間工業(yè)密集區(qū)成為全球對流層二氧化氮污染最為嚴重的地區(qū)之一，長三角、珠三角城市密集區(qū)河涌水網(wǎng)污染嚴重，廣州市水環(huán)境功能區(qū)水質達標率僅為60%左右。

三是城市建設、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局與環(huán)境系統(tǒng)格局不匹配，威脅環(huán)境質量健康與環(huán)境安全。福州閩江沿岸大規(guī)模開發(fā)建設，江濱高樓迭起，阻擋福州市城區(qū)唯一的通風口，是造成近年來福州市熱島效應顯著、灰霾天氣增加的重要原因。宜昌東部地區(qū)重化工企業(yè)較多，而常年主導風向冬季為東北風、夏季為東南風，造成城市“頂風”發(fā)展，霧霾頻發(fā)且難以治理的環(huán)境壓力突出。2010年全國重點行業(yè)企業(yè)環(huán)境風險及化學品檢查工作結果顯示，在抽查的危險化學品企業(yè)中，有12%的企業(yè)距離飲用水水源保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里，10%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1公里。

Q：報告中提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的3條底線，這三條底線是不是解決城市化進程中環(huán)境問題的突破口呢?它們在科學推進城市化的進程中都發(fā)揮著哪些作用?

吳舜澤：嚴格的空間環(huán)境管控底線、合理的環(huán)境資源開發(fā)利用底線、健康安全的環(huán)境質量底線是各地推進新型城鎮(zhèn)化建設需要遵守的3條底線。

環(huán)境空間管控是以自然規(guī)律為準則，遵循環(huán)境系統(tǒng)自身特征，保護城市內(nèi)部生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)與重要區(qū)不受侵占，留出城市通風廊道、清水通道等生態(tài)用地，維護城市生態(tài)系統(tǒng)完整性，保留城鎮(zhèn)山水結構，為城市發(fā)展邊界的界定、產(chǎn)業(yè)空間合理布局、生態(tài)安全系統(tǒng)維護等提供環(huán)境空間指引。

環(huán)境資源開發(fā)利用底線立足于以資源環(huán)境承載力來優(yōu)化城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、結構的目的，系統(tǒng)分析城市水資源、土地資源承載力和水環(huán)境、大氣環(huán)境容量，建立最大允許開發(fā)土地比例、最大水資源開發(fā)利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對城市人口、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和資源開發(fā)強度進行合理的管控;同時，基于資源環(huán)境承載力的空間分異規(guī)律，為調(diào)控城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結構提供基本依據(jù)。

環(huán)境質量底線以維護城市環(huán)境功能與環(huán)境質量健康為目的，確定支撐新型城鎮(zhèn)化建設的城市大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境質量的底線，為城市提供干凈的空氣、清潔的河流、安全的飲水與土壤，維護人體健康和生態(tài)平衡，提高城市環(huán)境品質，為新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供環(huán)境基礎支撐。

Q：當前在城鎮(zhèn)化進程中，常常存在一些超前現(xiàn)象，城市環(huán)境基礎設施的建設跟不上城市膨脹的速度。比如一些新城已經(jīng)建成，才發(fā)現(xiàn)無水可用、資源短缺，環(huán)境容量并不能形成支撐，或者因為前期建設滯后造成新的污染，這種違背自然和社會發(fā)展規(guī)律盲目擴城建城的行為，如何通過環(huán)保手段形成遏制力?

吳舜澤：應對城鎮(zhèn)化進程中的這些環(huán)境問題，可以著重抓好以下三方面工作。

建立以生態(tài)保護紅線為核心的環(huán)境空間管控政策。黨的十八屆三中全會提出了劃定生態(tài)保護紅線，建立嚴格的生態(tài)保護制度的要求。生態(tài)保護紅線劃定必須嚴格保護的最小空間范圍，實施最嚴格的源頭保護制度，其實質是生態(tài)環(huán)境安全的底線與城市開發(fā)建設的上限，用最嚴格的制度體系保護生態(tài)環(huán)境，引導城市空間布局、產(chǎn)業(yè)類型、資源開發(fā)、項目建設等內(nèi)容合理發(fā)展。

以城市環(huán)境總體規(guī)劃為平臺，實施城市環(huán)境空間性、戰(zhàn)略性保護。城市環(huán)境總體規(guī)劃將城市置于一個自然的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中，以自然規(guī)律為基礎，從源頭上控制城市無序開發(fā)、環(huán)境超載等問題，引導城市合理、有序地開發(fā)自然空間，順應自然而為之地建設美麗城市。

探索建立環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警制度。積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，開展水、土地資源和大氣、水環(huán)境容量測算評估，建立環(huán)境資源承載能力的監(jiān)測、評估、調(diào)度、預警等處置處理機制。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警與污染物總量控制、城市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整結合起來，調(diào)控城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

Q：“嚴格的空間環(huán)境管控制度”應涉及哪些內(nèi)容?城鎮(zhèn)化過程中我們也經(jīng)常看到，很多地方都制定了規(guī)劃，可以說注重了環(huán)境管控，但是往往這些規(guī)劃都是“紙上畫一畫，墻上掛一掛”，并沒有真正執(zhí)行。那么，“嚴格的空間環(huán)境管控制度”需要哪些體系來保障其執(zhí)行和實施呢?

吳舜澤：嚴格的環(huán)境空間管控制度至少應包括生態(tài)保護紅線、資源開發(fā)利用底線、環(huán)境質量基線等內(nèi)容。目前，環(huán)境規(guī)劃的實施還相對較“軟”，建立嚴格的空間環(huán)境管控制度需要技術、規(guī)劃、管理、立法等方面來保障其實施。

完善環(huán)境空間管控的技術體系。積極與城規(guī)、城建、國土等部門相關規(guī)劃進行銜接，在基礎數(shù)據(jù)底圖、空間數(shù)據(jù)庫規(guī)范、空間分級管控技術手段等方面充分銜接、整合，爭取建立公開、共享、共用的信息平臺，共同研究制定相關的技術規(guī)范，保障環(huán)境空間管控的技術可操作性。

強化環(huán)境空間管控的規(guī)劃體系。以城市環(huán)境總體規(guī)劃為平臺，積極參與“多規(guī)融合”，在規(guī)劃層次、規(guī)劃目標、規(guī)劃方案等與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等進行銜接，重點是將環(huán)境空間管控方案與城規(guī)中的“四區(qū)七線”、土規(guī)中的“三界四區(qū)”、城市基本生態(tài)控制線等作為銜接重點，將空間管控、目標指標等約束性指標納入城市規(guī)劃體系。

建立環(huán)境空間管控的管理體系。以環(huán)境空間管控為基礎平臺，整合環(huán)境準入、環(huán)境影響評價、污染物總量控制、環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警、生態(tài)補償?shù)雀黜棴h(huán)境管理政策，整合建立城市環(huán)境精細化管理、城市環(huán)境管理空間落地、相關環(huán)境政策配套落實的環(huán)境管理體系。

確立環(huán)境空間管控的立法體系。生態(tài)保護紅線、資源開發(fā)利用底線等環(huán)境空間管控相關內(nèi)容是協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的基礎性要求，城市相關規(guī)劃、資源開發(fā)和項目建設活動應充分遵從環(huán)境空間管控要求。

建議由城市人大審議通過后，由城市人民政府負責組織實施、評估監(jiān)督等工作。

Q：確立環(huán)境資源開發(fā)利用的底線，要做到以環(huán)境資源承載力為基礎，那么，應該如何確定這些污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有總量等閾值，使城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模與區(qū)域環(huán)境資源承載力相匹配?

吳舜澤：大家都認識到，環(huán)境資源承載力是有限的，根據(jù)我院測算，全國COD和二氧化硫環(huán)境容量約在1200萬噸左右，目前全國排放量遠遠超過環(huán)境容量。但不少城市盡管認識到環(huán)境資源承載力有限，但將寄托在通過大規(guī)模調(diào)水、超采地下水、在城市河流下游排污、邊界地區(qū)布設煙囪等資源輸入、污染輸出的方式，解決發(fā)展規(guī)模與方式與環(huán)境資源承載力不適應的問題，不顧區(qū)域性、流域性和長遠的環(huán)境損害。

因此，以環(huán)境資源承載力為基礎，優(yōu)化城市發(fā)展，需要將管控的關口前移，采取綜合手段進行管理，逐步將社會經(jīng)濟活動的環(huán)境影響，約束到環(huán)境資源承載力范圍之內(nèi)。污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有量、水、土地資源開發(fā)利用總量等是控制環(huán)境資源開發(fā)強度的有效手段，需要將這些手段與環(huán)境資源承載力監(jiān)測評價預警結合起來。

環(huán)境資源超載直接的反映就是環(huán)境質量惡化、生態(tài)系統(tǒng)服務功能的退化與衰竭，因此在依靠模型和數(shù)學方法測定環(huán)境資源承載力以及相應的污染物排放總量、能源資源消耗總量、機動車保有量等指標閾值的同時，也需要從環(huán)境質量狀況、生態(tài)系統(tǒng)狀況、城市交通狀況等方面診斷城市環(huán)境資源承載狀況，及時進行調(diào)整。

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