時評：新型城鎮(zhèn)化待解土地難題

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快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的土地問題

新型城鎮(zhèn)化要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人地協(xié)調(diào)，根本前提是尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民利益、保障糧食安全。土地問題始終是城鎮(zhèn)化的焦點和難點，關(guān)乎發(fā)展大業(yè)、民生大計。我國快速城鎮(zhèn)化進程中暴露出的諸多土地問題，成為新型城鎮(zhèn)化亟待破解的首要難題。

尷尬現(xiàn)狀：耕地面積減少與利用效率低下并存

土地快速非農(nóng)化，導(dǎo)致耕地面積持續(xù)減少。土地過度依賴型的快速城鎮(zhèn)化，帶來了城鎮(zhèn)建設(shè)、交通、工業(yè)、商業(yè)等各類用地不同程度的快速增長，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。一些地方政府熱衷于加快征地、出讓土地，獲取豐厚的土地財政，卻忽略了征地應(yīng)有的法律程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。受利益驅(qū)使，有的企業(yè)以地套利，人為加劇了我國保發(fā)展、保資源、保權(quán)益的巨大壓力。

快速城鎮(zhèn)化進程中城市空間利用呈現(xiàn)低密度、分散化的傾向，建設(shè)用地規(guī)模擴張，等級結(jié)構(gòu)不合理，投資開發(fā)強度低，導(dǎo)致城市土地閑置和粗放利用的問題也十分突出。

土地征用催生失地農(nóng)民，農(nóng)民權(quán)益受損。隨著我國城鎮(zhèn)化格局的演變，失地農(nóng)民問題開始由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前全國因建設(shè)征地造成的失地農(nóng)民多達數(shù)千萬。大規(guī)模、長距離、候鳥式的人口流動，一定程度上反映了我國土地制度、就業(yè)制度安排的不足。由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰，土地收益分配不明確，致使土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低、難到位，農(nóng)民難以獲得土地市場增值收益?，F(xiàn)行關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等制度尚未健全，城鎮(zhèn)化成果難以真正惠及農(nóng)民。

農(nóng)村人口快速非農(nóng)化，造成“人地分離”、土地撂荒、閑置，導(dǎo)致越來越多的空心化村莊。農(nóng)村“建新不拆舊”、耕地侵占和環(huán)境污染問題日益凸顯，“鄉(xiāng)村病”日趨嚴(yán)重。據(jù)中科院地理資源所測算，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村整治潛力達1.14億畝。隨著大量農(nóng)村青壯年勞動力進城，農(nóng)村留守人口比重過高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體老弱化，已造成一些地區(qū)耕地復(fù)種指數(shù)降低、有地?zé)o人耕等新問題，這將嚴(yán)重影響甚至危及我國耕地資源保護、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全保障。

破解之策：推進集約節(jié)約用地與保障農(nóng)民權(quán)益并重

快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的土地問題，必將由新型城鎮(zhèn)化來解決。關(guān)鍵要科學(xué)論證，周密謀劃，探尋破解之策。

轉(zhuǎn)變土地依賴型城鎮(zhèn)化模式，要推進節(jié)約集約用地戰(zhàn)略。扭轉(zhuǎn)土地快速非農(nóng)化和土地閑置低效利用的局面，關(guān)鍵在于強化我國土地立法與執(zhí)法，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，變革傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，適時把控城鎮(zhèn)化的合理進程與空間格局，將城鎮(zhèn)化進程中土地征用與引導(dǎo)企業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴大就業(yè)有機結(jié)合，健全節(jié)約集約用地的長效機制和督察制度。

同時，促進城鎮(zhèn)建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)，著力提高土地利用效率，需要破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求剛性增長與其供給剛性不足的矛盾，亟須在控制建設(shè)用地增量、盤活存量、把握流量上狠下功夫，將新增建設(shè)用地與存量用地的開發(fā)利用水平相掛鉤，強化城鎮(zhèn)土地投資強度和用地進度“雙約束”，積極探索閑置低效用地開發(fā)與再配置的新途徑，實現(xiàn)在存量土地挖潛中求增量，在提升土地效率中優(yōu)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

如何創(chuàng)新農(nóng)村土地制度與機制，切實保障農(nóng)民土地權(quán)益?當(dāng)前亟須做好頂層制度設(shè)計，同步推進征地、節(jié)約集約用地和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立新型城鎮(zhèn)化土地、人口、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制。

應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村土地“功能性替代”機制，將完全失地或部分隱性失地的農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系，確保農(nóng)民失去土地，而不失去其生存與發(fā)展能力。

建立多區(qū)域、多用途征地價值補償評估體系，健全被征地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)換保障機制、土地征用增值收益分配機制，推進全國農(nóng)村土地整治工程化、制度化，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提升村鎮(zhèn)發(fā)展能力，保障土地民生、保護農(nóng)民權(quán)益，給農(nóng)村發(fā)展提供堅實可靠的未來。

此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，還要搭建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新平臺。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進城鄉(xiāng)同地同權(quán)、增減掛鉤、市場配置。以整治“空心村”、根治“鄉(xiāng)村病”倒逼土地制度改革，破解農(nóng)村人地分離、村莊空廢與污染難題。研究出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與配置辦法，探索改革農(nóng)村家庭“一戶一宅”批地建房為一定區(qū)域(如鄉(xiāng)鎮(zhèn))內(nèi)中心村(社區(qū))建設(shè)集中供地新模式，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)市場化模式，積極探索宅基地保障性功能轉(zhuǎn)化與農(nóng)民工市民化就業(yè)安置模式，建立完善農(nóng)村土地使用權(quán)股份化與經(jīng)營專業(yè)化模式，為推進新型城鎮(zhèn)化，搭建新平臺，營造新環(huán)境。