時評：新型城鎮(zhèn)化待解土地難題

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快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的土地問題

新型城鎮(zhèn)化要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、人地協(xié)調，根本前提是尊重農民意愿、保護農民利益、保障糧食安全。土地問題始終是城鎮(zhèn)化的焦點和難點，關乎發(fā)展大業(yè)、民生大計。我國快速城鎮(zhèn)化進程中暴露出的諸多土地問題，成為新型城鎮(zhèn)化亟待破解的首要難題。

尷尬現狀：耕地面積減少與利用效率低下并存

土地快速非農化，導致耕地面積持續(xù)減少。土地過度依賴型的快速城鎮(zhèn)化，帶來了城鎮(zhèn)建設、交通、工業(yè)、商業(yè)等各類用地不同程度的快速增長，土地城鎮(zhèn)化遠快于人口城鎮(zhèn)化。一些地方政府熱衷于加快征地、出讓土地，獲取豐厚的土地財政，卻忽略了征地應有的法律程序和應當承擔的社會責任。受利益驅使，有的企業(yè)以地套利，人為加劇了我國保發(fā)展、保資源、保權益的巨大壓力。

快速城鎮(zhèn)化進程中城市空間利用呈現低密度、分散化的傾向，建設用地規(guī)模擴張，等級結構不合理，投資開發(fā)強度低，導致城市土地閑置和粗放利用的問題也十分突出。

土地征用催生失地農民，農民權益受損。隨著我國城鎮(zhèn)化格局的演變，失地農民問題開始由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉移。當前全國因建設征地造成的失地農民多達數千萬。大規(guī)模、長距離、候鳥式的人口流動，一定程度上反映了我國土地制度、就業(yè)制度安排的不足。由于土地產權不明晰，土地收益分配不明確，致使土地征用補償的標準低、難到位，農民難以獲得土地市場增值收益?，F行關于失地農民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等制度尚未健全，城鎮(zhèn)化成果難以真正惠及農民。

農村人口快速非農化，造成“人地分離”、土地撂荒、閑置，導致越來越多的空心化村莊。農村“建新不拆舊”、耕地侵占和環(huán)境污染問題日益凸顯，“鄉(xiāng)村病”日趨嚴重。據中科院地理資源所測算，通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村整治潛力達1.14億畝。隨著大量農村青壯年勞動力進城，農村留守人口比重過高，農業(yè)經營主體老弱化，已造成一些地區(qū)耕地復種指數降低、有地無人耕等新問題，這將嚴重影響甚至危及我國耕地資源保護、現代農業(yè)發(fā)展、糧食安全保障。

破解之策：推進集約節(jié)約用地與保障農民權益并重

快速城鎮(zhèn)化引發(fā)的土地問題，必將由新型城鎮(zhèn)化來解決。關鍵要科學論證，周密謀劃，探尋破解之策。

轉變土地依賴型城鎮(zhèn)化模式，要推進節(jié)約集約用地戰(zhàn)略。扭轉土地快速非農化和土地閑置低效利用的局面，關鍵在于強化我國土地立法與執(zhí)法，加快轉變發(fā)展方式，變革傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，適時把控城鎮(zhèn)化的合理進程與空間格局，將城鎮(zhèn)化進程中土地征用與引導企業(yè)、發(fā)展產業(yè)、擴大就業(yè)有機結合，健全節(jié)約集約用地的長效機制和督察制度。

同時，促進城鎮(zhèn)建設用地合理流轉，著力提高土地利用效率，需要破解城鎮(zhèn)建設用地需求剛性增長與其供給剛性不足的矛盾，亟須在控制建設用地增量、盤活存量、把握流量上狠下功夫，將新增建設用地與存量用地的開發(fā)利用水平相掛鉤，強化城鎮(zhèn)土地投資強度和用地進度“雙約束”，積極探索閑置低效用地開發(fā)與再配置的新途徑，實現在存量土地挖潛中求增量，在提升土地效率中優(yōu)結構的戰(zhàn)略目標。

如何創(chuàng)新農村土地制度與機制，切實保障農民土地權益?當前亟須做好頂層制度設計，同步推進征地、節(jié)約集約用地和農村土地產權制度改革，建立新型城鎮(zhèn)化土地、人口、產業(yè)協(xié)同機制。

應創(chuàng)新農村土地“功能性替代”機制，將完全失地或部分隱性失地的農民全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障體系，確保農民失去土地，而不失去其生存與發(fā)展能力。

建立多區(qū)域、多用途征地價值補償評估體系，健全被征地農民土地發(fā)展權益轉換保障機制、土地征用增值收益分配機制，推進全國農村土地整治工程化、制度化，夯實現代農業(yè)基礎，提升村鎮(zhèn)發(fā)展能力，保障土地民生、保護農民權益，給農村發(fā)展提供堅實可靠的未來。

此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，還要搭建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新平臺。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推進城鄉(xiāng)同地同權、增減掛鉤、市場配置。以整治“空心村”、根治“鄉(xiāng)村病”倒逼土地制度改革，破解農村人地分離、村莊空廢與污染難題。研究出臺農村集體建設用地流轉與配置辦法，探索改革農村家庭“一戶一宅”批地建房為一定區(qū)域(如鄉(xiāng)鎮(zhèn))內中心村(社區(qū))建設集中供地新模式，鼓勵創(chuàng)新農村宅基地確權流轉市場化模式，積極探索宅基地保障性功能轉化與農民工市民化就業(yè)安置模式，建立完善農村土地使用權股份化與經營專業(yè)化模式，為推進新型城鎮(zhèn)化，搭建新平臺，營造新環(huán)境。