PPP模式在我國公共事業(yè)中的應(yīng)用與發(fā)展

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　　摘要：項(xiàng)目PPP模式在中國公共事業(yè)的成功應(yīng)用說明實(shí)現(xiàn)投資渠道多元化

　　特別是吸引社會資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域是加快我國公共事業(yè)項(xiàng)目管理發(fā)展的必由之路?，F(xiàn)階段在中國公共事業(yè)項(xiàng)目管理中進(jìn)一步推廣PPP模式存在一些問題應(yīng)制訂相應(yīng)的對策。

　　公共事業(yè)管理組織，在國外多稱為非盈利機(jī)構(gòu)（簡稱NOP），即不以盈利為目的向社會提供服務(wù)的組織。組織性、民間性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事業(yè)管理組織的五大特征。而我國的社會公共事業(yè)組織在民間性這一特點(diǎn)上是不同于國外的公共事業(yè)管理組織的它主要包括事業(yè)單位和民間組織。

　　發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)近百年的發(fā)展中，公共事業(yè)管理在其政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中發(fā)揮著巨大的作用，因此從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，隨著公共事業(yè)社會化進(jìn)程的開始與公共事業(yè)管理的發(fā)展，我國公共管理領(lǐng)域的投融資額已經(jīng)逐年上升，投融資渠道也加快了多元化步伐?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》從2004年5月1日起開始實(shí)施，這是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的規(guī)章，也是我國在公共事業(yè)社會化進(jìn)程的重要里程碑。

　　一、項(xiàng)目PPP融資模式的組織形式及其代表性模型

　?。ㄒ唬㏄PP融資模式的組織形式項(xiàng)目PPP（Public-Private Partnership）融資模式也可稱為“公私合營”融資模式。它指的是公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念，它是以項(xiàng)目為主體的融資活動，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，它的組織形式非常復(fù)雜，有可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，也可能有公共非營利性組織等等。各合作方之間不可避免會產(chǎn)生不同層次和類型的利益和責(zé)任的分歧，但是政府與私人企業(yè)一旦形成相互合作的機(jī)制，各合作方的分歧就會模糊化，在求同存異的前提下，共同完成項(xiàng)目的既定目標(biāo)。項(xiàng)目的PPP融資模式參與者在一般情況下包括，項(xiàng)目的直接主辦人投資者，項(xiàng)目所在地政府，項(xiàng)目貸款銀行，項(xiàng)目產(chǎn)品的購買者或者項(xiàng)目設(shè)施的使用者，項(xiàng)目的建設(shè)承包公司，項(xiàng)目設(shè)備、能源、原材料供應(yīng)者，項(xiàng)目融資、法律、稅務(wù)顧問。圖1標(biāo)示了這些因素之間的關(guān)系及運(yùn)作方式。圖中所標(biāo)出的粗線部分是PPP融資模式的前提，即在PPP方式下，首先要通過政府批準(zhǔn)成立項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理公司，項(xiàng)目公司和項(xiàng)目管理公司作為政府批準(zhǔn)的特許權(quán)人進(jìn)行投融資，并負(fù)責(zé)提供建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和管理工作，同時(shí)履行對投資人的償債義務(wù)。

　　（二）PPP融資模式的典型模型國外PPP融資模式下的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)比較規(guī)范，所采用PPP融資模式的公共事業(yè)項(xiàng)目可被分為三類，已有的公共事業(yè)項(xiàng)目、已有公共事業(yè)項(xiàng)目的擴(kuò)建和新的公共事業(yè)項(xiàng)目。可將項(xiàng)目PPP融資模式與公共事業(yè)項(xiàng)目的結(jié)合清晰化：SC：服務(wù)協(xié)議OMC：運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議LBO：租賃－建設(shè)－運(yùn)營BTO：建設(shè)－轉(zhuǎn)移－運(yùn)營BOT：建設(shè)－運(yùn)營－轉(zhuǎn)移WA：擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移BBO：購買－建設(shè)－運(yùn)營BOOT：建設(shè)－運(yùn)營－擁有－轉(zhuǎn)移二、項(xiàng)目PPP融資模式在我國公共事業(yè)中的優(yōu)勢、應(yīng)用前提及其發(fā)展。項(xiàng)目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項(xiàng)目管理中的優(yōu)勢隨著PPP融資模式在我國公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和管理中的應(yīng)用，將它們與中國的國情相結(jié)合，形成更多的有中國特色的PPP典型應(yīng)用模型勢在必行。因?yàn)樵诠彩聵I(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和管理上，鑒于我國的特殊國情，加快發(fā)展PPP融資模式的優(yōu)勢可以在以下幾個(gè)方面得以體現(xiàn)：

　　A.運(yùn)作與管理技術(shù)上的優(yōu)越性因?yàn)樵赑PP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，它必須與盈利企業(yè)合作，而這些參與公共事業(yè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略投資者是在市場機(jī)制中經(jīng)過優(yōu)勝劣汰下來的優(yōu)勝者，它們可以在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實(shí)力，這樣將會給公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作與管理帶來勃勃生機(jī)。

　　B.減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府財(cái)政收入

　　在我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的過程中政府的投融資已經(jīng)在逐步地退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，但是從經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要看，我國政府在公共事業(yè)項(xiàng)目投資方面的壓力仍將有增無減。但這些無償投資全部要靠政府財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的，無論是通過國債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資、還是國家向國際金融機(jī)構(gòu)、外國政府或國際銀團(tuán)的借款等融資方式，雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，而且隨著債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財(cái)政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營效益提高、增加稅收和余下的國有股本的回報(bào)亦將有助于各級財(cái)政收入。

　　C.拓寬民間資本在社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間在公共事業(yè)項(xiàng)目中采用PPP融資模式可以拓寬民間資本在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間，使它在我國不會僅僅只限于批發(fā)、零售、貿(mào)易、餐飲業(yè)、制造、建筑等行業(yè)，而能夠在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面打破壟斷，在除國計(jì)民生的重大經(jīng)營項(xiàng)目外的公共事業(yè)項(xiàng)目，諸如電力、電信、供水、衛(wèi)生設(shè)施、運(yùn)輸?shù)鹊确矫娴慕ㄔO(shè)和管理中發(fā)揮作用，促使它在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期穩(wěn)定地發(fā)展。

　　D.有助于降低風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制從私人企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)角度來看，由于合作各方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任、交流知識。同時(shí)我們還清楚地知道投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，因此當(dāng)多元化實(shí)現(xiàn)后，將有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。

　　項(xiàng)目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用前提PPP融資模式是國際上比較通行的建設(shè)公共事業(yè)項(xiàng)目的方式之一，在歐美等一些國家已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，但該模式應(yīng)用于我國的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)尚處于研究、探討和試驗(yàn)性的階段，結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情與政策以及在一些具體公共事業(yè)項(xiàng)目中的實(shí)踐，可以肯定的是這種方式在我國的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中有良好的發(fā)展前景，但是這種方式的引入需要具備一些基本條件：

　　A.公共事業(yè)項(xiàng)目的選擇并非所有的公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)都可引進(jìn)民間資本經(jīng)營，PPP模式并不能解決所有的問題?！皬膰饨?jīng)驗(yàn)以及調(diào)查結(jié)果表明，適宜采用PPP方式的公共事業(yè)項(xiàng)目，大多是一些基礎(chǔ)設(shè)施和一些地方性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而在我國可以在除國計(jì)民生的重大經(jīng)營項(xiàng)目外的公共事業(yè)項(xiàng)目中適當(dāng)、適時(shí)地引入PPP模式。

　　2006年12月18日國務(wù)院國資委首次明確七大行業(yè)（包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)）將由國有經(jīng)濟(jì)控制，并提出到2010年培育出30至50家具有國際競爭力的大企業(yè)集團(tuán)，以貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“以提高競爭力和控制力為重點(diǎn)深化國企改革”。

　　B.政策優(yōu)惠與扶持要在公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中采用PPP方式，必須解決建設(shè)管理公共事業(yè)項(xiàng)目的回報(bào)率問題。實(shí)際上，這就是要求政府在接受PPP融資模式時(shí)給予一定的政策優(yōu)惠與扶持，這是在我國推行PPP融資模式來建設(shè)和管理社會公共事業(yè)項(xiàng)目所必不可少的條件。只有在政策的扶持下，才能保證公共事業(yè)項(xiàng)目在上述融資模式下實(shí)現(xiàn)建設(shè)、經(jīng)營與發(fā)展。

　　C.相關(guān)的法律制度建設(shè)PPP融資模式是一種以法律制度為保障，平等互利的合作關(guān)系，能有效防范合作各方的不當(dāng)行為對項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作的損害。這種模式在公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用是在項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營的過程中，在一定程度上引入市場的機(jī)制與原則，參與整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。由于這種模式存在國家、社會需求與投資者、經(jīng)營者的利益相對獨(dú)立性，因此有必要建立相應(yīng)的投融資法律制度，來規(guī)范PPP模式下各方利益與行為的兼顧與控制。

　　項(xiàng)目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項(xiàng)目管理中的發(fā)展從1980年到1990年，我國政府開始并鼓勵國外資本對我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的直接投資，即開始BOT方式管理的試點(diǎn)工作。這就意味著項(xiàng)目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項(xiàng)目管理中應(yīng)用的開始。通過BOT方式在某電站B期工程的建設(shè)成功與往后較多項(xiàng)目采用了BOT方式，我們獲得了豐富的操作BOT經(jīng)驗(yàn)。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，公共事業(yè)民營化政策障礙也逐漸取消，2002年12月?建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，以正式文件的形式確定了允許外資和民資同時(shí)進(jìn)入，公平競爭供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施項(xiàng)目。在2002年初，深圳市政府決定對5家國有企業(yè)進(jìn)行改制，希望通過出讓國有股權(quán)，采取國際招標(biāo)的方式，達(dá)到國有股減持，引進(jìn)外資，健全企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和引進(jìn)國外先進(jìn)管理體制的目的。而這5家國有企業(yè)主要集中在公共事業(yè)領(lǐng)域，它們分別為深圳市能源集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、燃?xì)饧瘓F(tuán)、公交集團(tuán)和食品總公司″到目前為止，這5家企業(yè)的改制有的已經(jīng)塵埃落定并開始進(jìn)軍新的市場，有的改制方案還在審批的過程中，不久也將完成。2003年10月，中共十六屆三中全會《決定》指出，要清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙，放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。許多公共事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)和管理工作都開始采用項(xiàng)目PPP融資模式。

　　三、在公共事業(yè)項(xiàng)目化管理中推行PPP融資方式存在的一些問題及解決方法

　　項(xiàng)目PPP融資模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，而且可以促進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)與管理的運(yùn)營機(jī)制改革，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化?提高項(xiàng)目經(jīng)營效率，降低設(shè)施運(yùn)營成本。由于模式應(yīng)用的時(shí)間并不太長，所以在推行的過程中依然不可避免地碰到了很多的具體問題。產(chǎn)生這些問題的原因有很多，如政府干涉、不同的項(xiàng)目背景以及文化因素等。

　　借鑒各國政府對公共事業(yè)項(xiàng)目應(yīng)用PPP融資模式的扶持措施，針對以上存在的問題，我國仍然需要在政策上對法律和金融兩個(gè)層面的健全和完善繼續(xù)下功夫，使得PPP融資模式能夠在我國的公共事業(yè)項(xiàng)目化管理進(jìn)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用：

　?。?）需要對現(xiàn)行的有關(guān)金融的法律和法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。但由于這是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，目前法律法規(guī)缺位，有關(guān)政策不配套，認(rèn)識還不盡一致，有的難以擺脫過去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引資金，承諾固定的投資回報(bào)，竟授予經(jīng)營者70年經(jīng)營權(quán)、可自動延期2次等。這些典型案例，皆是因?yàn)楹贤騾f(xié)議中的界定不清所造成，因此在相關(guān)的法律制度還不健全的前提下，我們并沒有也不能因噎廢食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相繼出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》等規(guī)章，國家建設(shè)部也推行了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?用以規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，強(qiáng)化了政府的市場監(jiān)管職能。

　?。?）需要拓寬融資的渠道、降低融資成本。融資渠道少，融資方式單一是我國目前項(xiàng)目融資存在的弊端，基本上銀行貸款成為融資的主流方式，這種方式融資成本較高，往往由政府買單，這樣必然影響到公眾福利。所以，進(jìn)行金融創(chuàng)新勢在必行。