兩權(quán)變?nèi)龣?quán)為特征新型農(nóng)地制度是一項政策突破

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    日前，中央通過《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離，實現(xiàn)“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”?？梢哉f，以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置為特征的新型農(nóng)地制度是一項政策突破，也是一項重大創(chuàng)新。

    這個突破意味著什么？多數(shù)人認(rèn)為，“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)可抵押擔(dān)保后，承包地的權(quán)能更加完整，使農(nóng)民有了更多“以地生財”的機(jī)會。但有人擔(dān)心，土地流轉(zhuǎn)會不會導(dǎo)致一些人打農(nóng)村土地的“歪主意”，特別是“工商資本下鄉(xiāng)”會不會造成“圈地運(yùn)動”。還有人疑問，鼓勵土地向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，會不會改變集體所有的性質(zhì)。到底應(yīng)該怎樣理解這項改革？

    先看所有權(quán)。“三權(quán)分置可能改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)”，這種擔(dān)心是沒有依據(jù)的。從法理上看，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，還是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，所抵押或流轉(zhuǎn)的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，即用益物權(quán)，而不是土地的所有權(quán)。用益物權(quán)抵押并不會改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，即使出現(xiàn)抵押風(fēng)險，所轉(zhuǎn)移的也只是土地經(jīng)營權(quán)（通常是所抵押土地的約定產(chǎn)出），土地的所有權(quán)并不會發(fā)生轉(zhuǎn)移，集體所有的性質(zhì)不會改變。事實上，從上世紀(jì)90年代開始，“三權(quán)分置”探索已在許多地方展開，受到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民歡迎，取得了良好效果。

    再看經(jīng)營權(quán)。放活經(jīng)營權(quán)的核心是引導(dǎo)土地資源流向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這既能使愿意種地的人獲得更多土地經(jīng)營權(quán)，也能使有承包地而在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民享受到流轉(zhuǎn)收益。近年來，農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一些地方出現(xiàn)耕地撂荒、“有田無人種”現(xiàn)象，不利于提高土地利用效率和增加糧食產(chǎn)量。按照之前的制度設(shè)計，這些土地通常只能租給村集體其他農(nóng)戶，阻礙了土地規(guī)?；?jīng)營。土地向種田能手等新型經(jīng)營主體集中，目的在于鼓勵規(guī)?；l(fā)展糧食生產(chǎn)、實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，連接點就在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上。多種新型主體共同發(fā)展的經(jīng)營方式創(chuàng)新，可以優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)在不同主體之間的分布。

    再看承包權(quán)。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體平穩(wěn)，但也存在一些問題。一些地方強(qiáng)行推動，片面追求流轉(zhuǎn)比例，侵害了農(nóng)民合法權(quán)益；有的工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，“非糧化”、“非農(nóng)化”問題突出。因此，土地制度改革既要鼓勵創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，又要通過承包地確權(quán)登記頒證等工作，強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)。同時，為防止工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)“非農(nóng)化”和損害農(nóng)民權(quán)益，還要明確對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包建立健全資格審查、項目審核和風(fēng)險保障金三項制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

    近一年來，“農(nóng)地入市”這個詞頻頻出現(xiàn)在各類報道和文章中。其實嚴(yán)格來說，這個提法并不準(zhǔn)確。“農(nóng)地”的概念很廣泛，籠統(tǒng)地講“農(nóng)地入市”會給人造成誤解，以為所有農(nóng)村土地都能入市。事實上，在農(nóng)村土地中，只有“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”才有入市資格，耕地、宅基地等都不行。所謂集體經(jīng)營建設(shè)用地，就是集體經(jīng)濟(jì)組織用于從事二、三產(chǎn)業(yè)的土地，但即使是這部分土地，也只有在符合規(guī)劃和用途管制前提下，才能允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

    土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，土地制度無論怎么改，都不能打農(nóng)民的“歪主意”，不能動農(nóng)民的“奶酪”。改革的出發(fā)點和落腳點，都是保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)益、尊重農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的參與者和受益者。