小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)建立動態(tài)機制

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　2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并從規(guī)劃體系上明確了鎮(zhèn)規(guī)劃的法律地位。筆者多次參加了北京市的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃工作，從規(guī)劃實踐看，受“中國特色城鎮(zhèn)化”、“新農(nóng)村建設(shè)”的雙輪驅(qū)動，我國小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成效明顯，以下是筆者對小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的幾點新思考。

　　1.新時期下的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃

　　在市場經(jīng)濟條件下，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是政府、社會、企業(yè)相互協(xié)商、共同作用的結(jié)果，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃作為政府干預(yù)手段存在，代表的是政府立場，必須有利于發(fā)揮政府在發(fā)展過程中的宏觀調(diào)控；其次，規(guī)劃的目的是通過創(chuàng)造良好的城鎮(zhèn)環(huán)境和政策環(huán)境來提高城鎮(zhèn)運作效率，吸引各種經(jīng)濟要素，提高城鎮(zhèn)的綜合競爭力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。但在城鎮(zhèn)建設(shè)主體日益多元化的趨勢下，若不建立起共同的游戲規(guī)則和保障體系，期望總體規(guī)劃實現(xiàn)對小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的完全控制是不可能的。尤其是在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展的不確定性不斷增加，要準確預(yù)見城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢也是比較困難的，這也正是小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃必須進行滾動調(diào)校、建立動態(tài)運作機制的根本原因。

　　2.小城鎮(zhèn)規(guī)劃要分別與垂直層面、水平層面的有關(guān)規(guī)劃相互銜接與協(xié)調(diào)

　　從垂直層面看，小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要落實市、區(qū)兩級上位規(guī)劃所要求的定位、職能、規(guī)模、設(shè)施等內(nèi)容，再著手解決鎮(zhèn)自身的發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)布局、空間安排等現(xiàn)實問題，這種自上而下逐層落實的規(guī)劃可以達成整體的規(guī)劃目標。這樣留給小城鎮(zhèn)自身發(fā)展的空間和彈性會比較小，小城鎮(zhèn)應(yīng)該把服務(wù)區(qū)域作為理解出發(fā)點，積極把握融入?yún)^(qū)域發(fā)展，參與區(qū)域分工協(xié)作的合作機會，合理確定城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向；其次宜對已執(zhí)行的上版規(guī)劃分生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟、結(jié)構(gòu)規(guī)模、土地利用、公共設(shè)施、交通建設(shè)、市政設(shè)施等系統(tǒng)按不同類別指標進行實施總結(jié)，捐出時間軸線上的空間發(fā)展狀態(tài)、原因，在規(guī)劃工作中有針對性地進行研究；再次要結(jié)合區(qū)域的村莊體系規(guī)劃對鎮(zhèn)域村莊進行規(guī)劃調(diào)整，如北京地區(qū)現(xiàn)有村莊規(guī)模小、分布密集且用地粗放的共同特征已成為小城鎮(zhèn)節(jié)約型社會建設(shè)的突出制約性因素。

　　從水平層面看，小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要與社會經(jīng)濟發(fā)展計劃進行充分銜接；其次要結(jié)合土地利用規(guī)劃，通過對基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的保護和控制來維護小城鎮(zhèn)發(fā)展的整體利益，減少市場運行的外部性，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)在土地利用規(guī)劃的整體框架內(nèi)對城、鄉(xiāng)發(fā)展進行統(tǒng)籌安排；再次應(yīng)與近期建設(shè)規(guī)劃進行協(xié)調(diào)，提出規(guī)劃近期實施對策以完善市場運行的公平環(huán)境和秩序，減少市場運行的交易成本。規(guī)劃中應(yīng)嚴格落實重大建設(shè)項目，對鎮(zhèn)整體空間布局加以整合、補充和完善，保證重大設(shè)施項目建設(shè)在公共投資方面能夠形成合力。其他同類型規(guī)劃都需要與小城鎮(zhèn)規(guī)劃進行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。

　　3.實事求是地確定城鎮(zhèn)化水平

　　小城鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢、資源狀況各不相同，從北京地區(qū)的小城鎮(zhèn)具體情況看有共性的地方，如自我發(fā)展能力較弱、保障體系不健全、產(chǎn)業(yè)化進展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多等等不足。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有效引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，是我國建設(shè)小康社會的必然要求。但同時我們也要看到北京市乃至全國的資源狀況是不容樂觀的，中國的社會經(jīng)濟發(fā)展的資源占用方面，相當于當今的發(fā)達國家。因此，應(yīng)該實事求是地研究城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，確定城鎮(zhèn)化水平，使城鎮(zhèn)空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與當?shù)氐膶嶋H相適應(yīng)。

　　4.發(fā)展思維方式從“大”到“高”的轉(zhuǎn)型

　　在規(guī)劃實踐過程中筆者發(fā)現(xiàn)，一些小城鎮(zhèn)與全國部分城市在建設(shè)上作“大”文章一樣，在規(guī)劃工作剛剛啟動時，發(fā)展思路表現(xiàn)出過度的“激情與雄心”，希望規(guī)劃要有“大氣魄、大手筆”，要充分滿足建設(shè)用地的需求，要落實超標的道路、廣場、設(shè)施等等。但應(yīng)該注意的是粗放式的城市建設(shè)平面蔓延與擴張是難以為繼的，過度侵占耕地同時會產(chǎn)生嚴重的社會問題。所以目前，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該步入理性軌道，采取資源節(jié)約型的發(fā)展模式，因地制宜、循序漸進，走“高密度、高效益”的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，城市建設(shè)思維方式邁出從“大”到“高”轉(zhuǎn)型的第一步。規(guī)劃方案應(yīng)表現(xiàn)為“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”。

　　我國地域遼闊，但自然三大區(qū)劃和地貌三大階梯造成了各城鎮(zhèn)土地資源各不相同的狀況，經(jīng)濟實力有強有弱、城鄉(xiāng)差異有大有小、發(fā)展水平有高有低、文化背景有厚有薄。因此小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)分門別類、因勢利導(dǎo)地確定不同發(fā)展思路，并凝結(jié)為不同的發(fā)展模式，制定不同的空間規(guī)劃方案。（中國建設(shè)報）