“代建制”項目管理模式需要厘清的幾個問題

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 　　我國在非經(jīng)營性政府投資項目管理體制中，一直存在著“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的現(xiàn)象，政府在項目的實施過程中缺乏很好的過程控制。在這種政府投資管理體制下, 便出現(xiàn)了政府投資項目投資失控、建設(shè)周期和質(zhì)量難以保證、政府投資效益難以按預(yù)期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。為了改變這種現(xiàn)狀，國務(wù)院2004 年頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》, 要求對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。應(yīng)當(dāng)說, 這是在國家相關(guān)法規(guī)文件中第一次明確提出代建制這一概念, 也是對代建制這種政府投資項目建設(shè)形式的一種認可。
　　代建制是使用具有更專業(yè)、更先進項目管理技術(shù)、管理手段和管理思想的項目管理企業(yè)代替政府龐大的臨時機構(gòu)，政府不用介入具體的經(jīng)濟活動，從而提高政府投資工程的建設(shè)管理效率和投資效益, 實現(xiàn)投資、質(zhì)量和進度的有效控制。從廈門1993代建制試點至今，各地都進行了許多有益的探索，但由于國家尚未頒布相應(yīng)的管理辦法，在代建項目實施過程中面臨的一些問題還沒有明確的法律依據(jù)，各地在實踐探索中對代建制的理解不同，對政府投資項目管理體制改革目的缺乏深入的認識，從而在代建制的做法及操作上出現(xiàn)了一些困難，因此必須就下面幾個問題加以厘清。
　　一、 代建制的法律地位
　　我國目前尚無適應(yīng)于項目代建制的法律、法規(guī)及操作細則。由于法律法規(guī)沒有對代建人授予相應(yīng)的法律地位,代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰,代建人在履行代建職能時,難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位, 因此, 客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認可, 實際操作過程中遇到很多困難,如施工驗收相關(guān)表格上就沒有代建單位簽署意見的欄目。 雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式, 但實際上仍必須是建設(shè)方（有時為使用方）出面進行各項手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下。因此現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺代建人在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方（有時為使用方）的法律文件，明確代建人在項目等代建期間應(yīng)有的法律地位和其責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)等；同時應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)力，以使代建人全面負責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，更好的發(fā)揮其作用，達到我國對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”的目的。
　　二、 代建人的定位
　　代建人是被委托人還是承包人這個問題必須加以明確，這涉及到代建各方責(zé)權(quán)利的劃分。在民法中,“代理”是指代理人在代理范圍內(nèi),以被代理人的名義或自己的名義獨立與第三人進行民事行為,由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬被代理人的法律制。民法所解釋的代理的特征之一是:代理所產(chǎn)生的法律效果是由委托方承擔(dān)的。而在代建制中,代建人接受業(yè)主即投資方的委托,承擔(dān)建設(shè)項目全過程的管理工作,在此過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任是由代建方承擔(dān)的,這與民法中規(guī)定的代理的含義相違背,因此有人認為“代”解釋為“代理”是不合理的，代建人是以承包人的身份出現(xiàn)在代建活動中。
　　被委托人和承包人完全是兩個概念, 代建是基于委托代理理論發(fā)展而來的，但由于一方面代建制度的相關(guān)規(guī)定現(xiàn)在基本由計劃投資部門即發(fā)改委為主在推動，另一方面項目管理和監(jiān)理又是由建設(shè)行政主管部門在推動，造成代建制向項目管理靠攏時出現(xiàn)實際的操作困難。盡管代建機構(gòu)作為項目法人的制度設(shè)計與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾,但是代建制還是應(yīng)該屬于委托代理范疇的。原因如下：①代建制是一種管理模式。具體說來就是由誰來管理工程。針對具體的代建合同而言,業(yè)主將工程項目管理工作委托給代建單位,代建單位完成委托任務(wù),并得到相應(yīng)的報酬,這是比較完整意義上的委托代理；②對代建制是否屬于委托代理關(guān)系的爭論焦點在于：代建人在工程建設(shè)過程中承擔(dān)風(fēng)險。委托代理的特征之一是代理人在授權(quán)范圍內(nèi)獨立工作并且不承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。而現(xiàn)在為了保證投資效果,對代建人責(zé)任賠償有具體的規(guī)定：如果代建人在建設(shè)過程中擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),致使工程延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格,所造成的損失或投資增加額一律從代建人的銀行履約保函中補償；履約保函金額不足的,相應(yīng)扣減項目代建管理費；項目代建管理費不足的,由建設(shè)實施單位用自有資金支付。但是按照委托代理理論,在委托人缺乏監(jiān)督或委托人無力監(jiān)督的情況下,代理人都可能發(fā)生追求自身利益而背離委托人利益的行為,引發(fā)委托代理問題。為了取得代理效果,都將面臨一個共同的難題,即解決非對稱信息下的代理人激勵問題和制約問題。結(jié)合工程的特點和慣例,可將代建人的風(fēng)險問題看作是對委托代理問題的解決手段?；蛘呖蓪⒋ㄈ孙L(fēng)險問題看作是代建人的違約處理。就代建合同本身的風(fēng)險而言,代建制還是可以看作是委托代理范疇的。