2015年招標師考試招標采購專業(yè)實務考前復習指導(64)

    南京長江隧道工程項目法人招標實踐

    南京長江隧道工程，是南京市落實“兩個率先”和跨江發(fā)展戰(zhàn)略，進一步加快江北城市化進程，帶動江北地區(qū)經濟發(fā)展的城市重大基礎設施項目。同時作為首個采用項目法人招標方式確定投資主體的城市重大基礎設施項目，從2002年開始，經過幾輪項目建設方案的征集和充分論證，經過激烈而規(guī)范的招標競爭于2004年10月產生項目法人，2005年3月2日國家發(fā)展和改革委員會正式核準項目申請報告。此項目法人招標為工程建設攻克一系列資金、技術和管理難題，并成功實施奠定了堅實的基礎，引起了南京市乃至全國的關注。

    一、南京長江隧道工程項目法人招標的背景

    南京作為一座跨江發(fā)展的城市，長期以來，長江的阻隔和過江交通的瓶頸嚴重制約著全市社會發(fā)展的均衡、經濟總量的擴張以及城市形象的提升。2002年，為縮小南北差距、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和實踐跨江發(fā)展，市委、市政府決定，把南京長江隧道工程建設提上議事日程。

    自武漢長江大橋建成后，我國在長江上已經修建數(shù)十座橋梁，無論是設計、施工、監(jiān)理都擁有一套成熟的技術和隊伍。但是，在長江上建設隧道項目，卻面臨著一系列世界級的難題和挑戰(zhàn)，既有的水下工程建設標準和規(guī)范難以涵蓋。同時由于涉及水文、泥砂、沖刷、河床、沉降、基巖等諸多要素條件，任何偏差和失誤都將會給工程帶來不可逆轉的滅頂之災！特別是南京長江隧道的技術難度堪稱“世界之最”，該工程全長5853米，總投資約33億元，采用當今世界最大的盾構設備，直徑達14.93米，規(guī)模居世界前列；江底掩埋深度-56米，水壓高6.5公斤／平方厘米，穿越段地質結構極其復雜，建設條件非常惡劣。

    因此，其設計難度被院士、專家比作“如臨深淵”，眾多國內外設計單位為此望而卻步！除此之外，地方財力在項目投入上的匱乏、施工單位在技術力量和技術裝備等方面的欠缺都制約著南京長江隧道工程的整體推進。怎樣選擇具備經濟實力和富有經驗的建設、運營、管理隊伍參與這一世界級工程的投資和管理，怎樣整合國內頂尖的設計、施工單位參與這一世界級工程的建設，成為市委、市政府無法回避的現(xiàn)實難題。

    2004年，適逢《國務院關于投資體制改革的決定》頒布實施，鼓勵各級政府創(chuàng)造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎設施項目建設，對于具有壟斷性的項目試行特許經營，通過公開招標競爭，公平選擇項目法人，保護公共利益。市委、市政府據(jù)此果斷決策，明確要求南京長江隧道工程，從起步階段就要市場化運作，通過項目法人招投標方式，吸引社會各類投資主體平等競爭。市政府授權市發(fā)改委，本著“政府引導、市場化籌資為主，公開、公正、透明，加強管理，防范籌資風險”的原則，牽頭組織南京長江隧道工程項目法人招標。

    據(jù)此，市政府作為招標人，市發(fā)改委作為招標執(zhí)行人，把整個項目從技術方案征集到涵蓋“投資、建設、運營、管理、移交”各階段的特許經營權，向海內外公開征召項目法人。

    二、南京長江隧道工程項目法人招標的主要做法

    根據(jù)市政府要求和授權，市發(fā)改委牽頭進行南京過江通道工程的前期研究，具體組織南京過江通道工程項目法人招標工作。大型城市基礎設施項目法人招標，是一項創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作，在國內沒有類似先例可循。市發(fā)改委在南京過江通道工程前期的規(guī)劃論證、項目申請報告的編制和項目法人招標階段，精心組織，充分發(fā)揮各有關職能部門、專家學者和專業(yè)咨詢公司的作用，有力地保證了項目法人招標的成功。

    1.扎實的前期工作是項目法人招標的基礎。以政策法規(guī)為先導，以科學決策為基礎，各部門緊密配合、充分聽取專家意見，是確保項目高質量完成前期工作的前提。為此，市政府成立了由市發(fā)改委牽頭，全市30個部門參與的南京過江隧道前期辦公室，各盡所能，協(xié)同作戰(zhàn)，保障了前期工作的扎實推進。一年多的時間，市發(fā)改委牽頭組織30多個職能部門和設計、咨詢單位，召開了幾十場專題論證會，從工程百年大計出發(fā)，在項目建設方案征集、項目預可行性研究、項目申請核準報告編制的各階段，對項目進行深入研究。由于基礎工作扎實，編制的預可行性研究和項目申請核準報告受到了中國國際咨詢公司的高度評價，順利通過國家發(fā)改委的核準。

    2.公開、公平、公正是項目法人招標的保障。南京長江隧道項目依托南京重大項目洽談會的平臺，向大陸和港澳臺地區(qū)發(fā)出了公開招標的信息，10余家有實力的單位參與了競爭。最終，由已經參與建設了南京地鐵、玄武湖隧道和開工建設九華山隧道的中國鐵道建筑總公司一舉中標。而落標單位對招標的規(guī)范和結果的公正均表示心悅誠服。依照過江隧道項目招標文件規(guī)定，中標后，中國鐵道建筑總公司（80%股份）將和南京市交通集團、浦口區(qū)國資公司（各占10%股份）共同組建南京長江隧道有限責任公司，負責項目的投資、建設、運營和管理。隧道工程的勘探、設計、設備采購、施工、監(jiān)理等都將按照《招標投標法》的有關規(guī)定實施，使“公開、公平、公正”的原則始終貫穿工程全過程。特許經營期限屆滿，項目公司將隧道全部資產及其配套設施無償移交給市政府或市政府指定的資產接受部門。

    3.招標代理機構是項目法人招標成功的要素。鑒于目前國內在城市基礎設施領域采用項目法人招標確定項目投資人尚不多見，因此，如何進行招標、投標和評標，需要委托一家咨詢公司代理招標事宜。通過眾多招標代理機構的競爭比選，市發(fā)改委選擇了中國國際工程咨詢公司作為戰(zhàn)略合作伙伴，委托其代理項目法人招標。中咨公司作為國內最大的一家專業(yè)咨詢評估和招標代理服務機構，擁有優(yōu)秀的專業(yè)團隊，并對于組織代理項目法人招標已經積累了可貴的實踐經驗。

    此外，市發(fā)改委還與金融、法律、咨詢等國際一流機構加強溝通與協(xié)作，為項目法人招標的成功運作提供了良好的技術支持系統(tǒng)。

    4.特許經營方案是項目法人招標的重點。在項目建設、運營和維護等環(huán)節(jié)，不可避免地存在著各種風險。對于授予特許經營的政府方來說，在項目建成后，必須在合理收費的同時，確保公眾能夠安全、順利地使用隧道；對于參與基礎設施建設的投資人來說，日后運營過程中能夠確保收益，償還銀行貸款并創(chuàng)造可觀利潤是其最為關心的。作為“游戲規(guī)則”的制定者，南京市特許經營條款的形式對政府和企業(yè)雙方的責、權、利作了明確規(guī)定，涵蓋了投資、建設、運營、管理和移交等各方面內容，隧道公司在政府依法授予的30年特許經營期內，負責隧道的運營、維護，期滿后無償移交政府。為了克服項目法人招標結束后就特許經營條款再次談判的制度缺陷，保證競爭的公平，南京市將特許經營條款實施方案全部納入招標文件，明確有些條款不接受投標人修改，以及修改可能引發(fā)的爭議予以說明，這樣既避免了中標人與政府就若干條件再進行討價還價，又有利于所有投標人在同等條款下公平競爭。同時，招標中，南京市又就投標單位提出的答疑問題，形成了27條澄清條款。特許經營條款和澄清條款均作為招標文件的組成部分，具有同等的法律效力，切實維護了雙方利益。

    5.完善的制度設計是項目法人招標的關鍵。為切實保障和維護公共利益，確保中標單位高質量、高標準、按工期完成項目建設，以及在項目建成后，公眾能夠安全、順利地使用隧道，南京市政府把有效規(guī)避風險通過制度設計落實在特許經營實施方案的各個部分。例如，規(guī)定中標公司必須按照《招標投標法》規(guī)定，對隧道工程的勘探、設計、設備采購、監(jiān)理等組織招標；要求中標公司在設計階段采用“設計+咨詢+施工圖紙審查”的“雙設計院制”模式來降低工程設計風險；要求采用“盾構機制造+海外專業(yè)公司現(xiàn)場監(jiān)造”模式來降低設備采購風險；要求中標單位按照《招標投標法》的有關規(guī)定，對工程的勘察、設計、設備采購、施工、監(jiān)理必須進行再招標，以降低工程建設風險；要求中標單位的法定代表人出任項目公司的法定代表人，以更好地整合中標單位內部資源；對項目公司采用“行業(yè)主管部門行政管理+政府聘請專家團隊技術指導”模式進行監(jiān)管，以確保工程的建設質量和工期。

    從實踐效果上看，工程設計的“雙院制”模式確保了“強強聯(lián)合，嚴把設計質量第一關”，在3年的設計咨詢中，設計咨詢單位提出書面咨詢意見1000條以上，95%以上被設計單位采納，有效地保障了工程設計質量，為工程建設風險防范打下了堅實的基礎，這樣的同行合作模式樹立了國內水下工程設計上的里程碑式的典范。項目法人招標后組建的項目公司，董事長由中國鐵道建筑總公司的法定代表人出任。這個做法，其根本目的就是要建立工程質量的終身制，從項目一開始，就把責任讓投標單位法人代表承擔并傳承下去，不允懈怠。實踐證明這一做法是成功的。這樣的制度設計將企業(yè)的百年聲譽與隧道工程的百年質量緊緊捆在一起。目前，南京長江隧道工程進展順利，將于2009年底建成通車。