2015年招標(biāo)師考試招標(biāo)采購(gòu)專業(yè)實(shí)務(wù)考前復(fù)習(xí)指導(dǎo)(64)

    南京長(zhǎng)江隧道工程項(xiàng)目法人招標(biāo)實(shí)踐

    南京長(zhǎng)江隧道工程，是南京市落實(shí)“兩個(gè)率先”和跨江發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步加快江北城市化進(jìn)程，帶動(dòng)江北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時(shí)作為首個(gè)采用項(xiàng)目法人招標(biāo)方式確定投資主體的城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從2002年開始，經(jīng)過幾輪項(xiàng)目建設(shè)方案的征集和充分論證，經(jīng)過激烈而規(guī)范的招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)于2004年10月產(chǎn)生項(xiàng)目法人，2005年3月2日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。此項(xiàng)目法人招標(biāo)為工程建設(shè)攻克一系列資金、技術(shù)和管理難題，并成功實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，引起了南京市乃至全國(guó)的關(guān)注。

    一、南京長(zhǎng)江隧道工程項(xiàng)目法人招標(biāo)的背景

    南京作為一座跨江發(fā)展的城市，長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)江的阻隔和過江交通的瓶頸嚴(yán)重制約著全市社會(huì)發(fā)展的均衡、經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張以及城市形象的提升。2002年，為縮小南北差距、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和實(shí)踐跨江發(fā)展，市委、市政府決定，把南京長(zhǎng)江隧道工程建設(shè)提上議事日程。

    自武漢長(zhǎng)江大橋建成后，我國(guó)在長(zhǎng)江上已經(jīng)修建數(shù)十座橋梁，無(wú)論是設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理都擁有一套成熟的技術(shù)和隊(duì)伍。但是，在長(zhǎng)江上建設(shè)隧道項(xiàng)目，卻面臨著一系列世界級(jí)的難題和挑戰(zhàn)，既有的水下工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范難以涵蓋。同時(shí)由于涉及水文、泥砂、沖刷、河床、沉降、基巖等諸多要素條件，任何偏差和失誤都將會(huì)給工程帶來不可逆轉(zhuǎn)的滅頂之災(zāi)！特別是南京長(zhǎng)江隧道的技術(shù)難度堪稱“世界之最”，該工程全長(zhǎng)5853米，總投資約33億元，采用當(dāng)今世界最大的盾構(gòu)設(shè)備，直徑達(dá)14.93米，規(guī)模居世界前列；江底掩埋深度-56米，水壓高6.5公斤／平方厘米，穿越段地質(zhì)結(jié)構(gòu)極其復(fù)雜，建設(shè)條件非常惡劣。

    因此，其設(shè)計(jì)難度被院士、專家比作“如臨深淵”，眾多國(guó)內(nèi)外設(shè)計(jì)單位為此望而卻步！除此之外，地方財(cái)力在項(xiàng)目投入上的匱乏、施工單位在技術(shù)力量和技術(shù)裝備等方面的欠缺都制約著南京長(zhǎng)江隧道工程的整體推進(jìn)。怎樣選擇具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力和富有經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理隊(duì)伍參與這一世界級(jí)工程的投資和管理，怎樣整合國(guó)內(nèi)頂尖的設(shè)計(jì)、施工單位參與這一世界級(jí)工程的建設(shè)，成為市委、市政府無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)難題。

    2004年，適逢《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布實(shí)施，鼓勵(lì)各級(jí)政府創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于具有壟斷性的項(xiàng)目試行特許經(jīng)營(yíng)，通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，公平選擇項(xiàng)目法人，保護(hù)公共利益。市委、市政府據(jù)此果斷決策，明確要求南京長(zhǎng)江隧道工程，從起步階段就要市場(chǎng)化運(yùn)作，通過項(xiàng)目法人招投標(biāo)方式，吸引社會(huì)各類投資主體平等競(jìng)爭(zhēng)。市政府授權(quán)市發(fā)改委，本著“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化籌資為主，公開、公正、透明，加強(qiáng)管理，防范籌資風(fēng)險(xiǎn)”的原則，牽頭組織南京長(zhǎng)江隧道工程項(xiàng)目法人招標(biāo)。

    據(jù)此，市政府作為招標(biāo)人，市發(fā)改委作為招標(biāo)執(zhí)行人，把整個(gè)項(xiàng)目從技術(shù)方案征集到涵蓋“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、移交”各階段的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，向海內(nèi)外公開征召項(xiàng)目法人。

    二、南京長(zhǎng)江隧道工程項(xiàng)目法人招標(biāo)的主要做法

    根據(jù)市政府要求和授權(quán)，市發(fā)改委牽頭進(jìn)行南京過江通道工程的前期研究，具體組織南京過江通道工程項(xiàng)目法人招標(biāo)工作。大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目法人招標(biāo)，是一項(xiàng)創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作，在國(guó)內(nèi)沒有類似先例可循。市發(fā)改委在南京過江通道工程前期的規(guī)劃論證、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的編制和項(xiàng)目法人招標(biāo)階段，精心組織，充分發(fā)揮各有關(guān)職能部門、專家學(xué)者和專業(yè)咨詢公司的作用，有力地保證了項(xiàng)目法人招標(biāo)的成功。

    1.扎實(shí)的前期工作是項(xiàng)目法人招標(biāo)的基礎(chǔ)。以政策法規(guī)為先導(dǎo)，以科學(xué)決策為基礎(chǔ)，各部門緊密配合、充分聽取專家意見，是確保項(xiàng)目高質(zhì)量完成前期工作的前提。為此，市政府成立了由市發(fā)改委牽頭，全市30個(gè)部門參與的南京過江隧道前期辦公室，各盡所能，協(xié)同作戰(zhàn)，保障了前期工作的扎實(shí)推進(jìn)。一年多的時(shí)間，市發(fā)改委牽頭組織30多個(gè)職能部門和設(shè)計(jì)、咨詢單位，召開了幾十場(chǎng)專題論證會(huì)，從工程百年大計(jì)出發(fā)，在項(xiàng)目建設(shè)方案征集、項(xiàng)目預(yù)可行性研究、項(xiàng)目申請(qǐng)核準(zhǔn)報(bào)告編制的各階段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究。由于基礎(chǔ)工作扎實(shí)，編制的預(yù)可行性研究和項(xiàng)目申請(qǐng)核準(zhǔn)報(bào)告受到了中國(guó)國(guó)際咨詢公司的高度評(píng)價(jià)，順利通過國(guó)家發(fā)改委的核準(zhǔn)。

    2.公開、公平、公正是項(xiàng)目法人招標(biāo)的保障。南京長(zhǎng)江隧道項(xiàng)目依托南京重大項(xiàng)目洽談會(huì)的平臺(tái)，向大陸和港澳臺(tái)地區(qū)發(fā)出了公開招標(biāo)的信息，10余家有實(shí)力的單位參與了競(jìng)爭(zhēng)。最終，由已經(jīng)參與建設(shè)了南京地鐵、玄武湖隧道和開工建設(shè)九華山隧道的中國(guó)鐵道建筑總公司一舉中標(biāo)。而落標(biāo)單位對(duì)招標(biāo)的規(guī)范和結(jié)果的公正均表示心悅誠(chéng)服。依照過江隧道項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定，中標(biāo)后，中國(guó)鐵道建筑總公司（80%股份）將和南京市交通集團(tuán)、浦口區(qū)國(guó)資公司（各占10%股份）共同組建南京長(zhǎng)江隧道有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。隧道工程的勘探、設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、施工、監(jiān)理等都將按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定實(shí)施，使“公開、公平、公正”的原則始終貫穿工程全過程。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿，項(xiàng)目公司將隧道全部資產(chǎn)及其配套設(shè)施無(wú)償移交給市政府或市政府指定的資產(chǎn)接受部門。

    3.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目法人招標(biāo)成功的要素。鑒于目前國(guó)內(nèi)在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用項(xiàng)目法人招標(biāo)確定項(xiàng)目投資人尚不多見，因此，如何進(jìn)行招標(biāo)、投標(biāo)和評(píng)標(biāo)，需要委托一家咨詢公司代理招標(biāo)事宜。通過眾多招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)比選，市發(fā)改委選擇了中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司作為戰(zhàn)略合作伙伴，委托其代理項(xiàng)目法人招標(biāo)。中咨公司作為國(guó)內(nèi)最大的一家專業(yè)咨詢?cè)u(píng)估和招標(biāo)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，擁有優(yōu)秀的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并對(duì)于組織代理項(xiàng)目法人招標(biāo)已經(jīng)積累了可貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

    此外，市發(fā)改委還與金融、法律、咨詢等國(guó)際一流機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，為項(xiàng)目法人招標(biāo)的成功運(yùn)作提供了良好的技術(shù)支持系統(tǒng)。

    4.特許經(jīng)營(yíng)方案是項(xiàng)目法人招標(biāo)的重點(diǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)，不可避免地存在著各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于授予特許經(jīng)營(yíng)的政府方來說，在項(xiàng)目建成后，必須在合理收費(fèi)的同時(shí)，確保公眾能夠安全、順利地使用隧道；對(duì)于參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資人來說，日后運(yùn)營(yíng)過程中能夠確保收益，償還銀行貸款并創(chuàng)造可觀利潤(rùn)是其最為關(guān)心的。作為“游戲規(guī)則”的制定者，南京市特許經(jīng)營(yíng)條款的形式對(duì)政府和企業(yè)雙方的責(zé)、權(quán)、利作了明確規(guī)定，涵蓋了投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和移交等各方面內(nèi)容，隧道公司在政府依法授予的30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，負(fù)責(zé)隧道的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，期滿后無(wú)償移交政府。為了克服項(xiàng)目法人招標(biāo)結(jié)束后就特許經(jīng)營(yíng)條款再次談判的制度缺陷，保證競(jìng)爭(zhēng)的公平，南京市將特許經(jīng)營(yíng)條款實(shí)施方案全部納入招標(biāo)文件，明確有些條款不接受投標(biāo)人修改，以及修改可能引發(fā)的爭(zhēng)議予以說明，這樣既避免了中標(biāo)人與政府就若干條件再進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，又有利于所有投標(biāo)人在同等條款下公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，招標(biāo)中，南京市又就投標(biāo)單位提出的答疑問題，形成了27條澄清條款。特許經(jīng)營(yíng)條款和澄清條款均作為招標(biāo)文件的組成部分，具有同等的法律效力，切實(shí)維護(hù)了雙方利益。

    5.完善的制度設(shè)計(jì)是項(xiàng)目法人招標(biāo)的關(guān)鍵。為切實(shí)保障和維護(hù)公共利益，確保中標(biāo)單位高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、按工期完成項(xiàng)目建設(shè)，以及在項(xiàng)目建成后，公眾能夠安全、順利地使用隧道，南京市政府把有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)通過制度設(shè)計(jì)落實(shí)在特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案的各個(gè)部分。例如，規(guī)定中標(biāo)公司必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，對(duì)隧道工程的勘探、設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、監(jiān)理等組織招標(biāo)；要求中標(biāo)公司在設(shè)計(jì)階段采用“設(shè)計(jì)+咨詢+施工圖紙審查”的“雙設(shè)計(jì)院制”模式來降低工程設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；要求采用“盾構(gòu)機(jī)制造+海外專業(yè)公司現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)造”模式來降低設(shè)備采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；要求中標(biāo)單位按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)工程的勘察、設(shè)計(jì)、設(shè)備采購(gòu)、施工、監(jiān)理必須進(jìn)行再招標(biāo)，以降低工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；要求中標(biāo)單位的法定代表人出任項(xiàng)目公司的法定代表人，以更好地整合中標(biāo)單位內(nèi)部資源；對(duì)項(xiàng)目公司采用“行業(yè)主管部門行政管理+政府聘請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)技術(shù)指導(dǎo)”模式進(jìn)行監(jiān)管，以確保工程的建設(shè)質(zhì)量和工期。

    從實(shí)踐效果上看，工程設(shè)計(jì)的“雙院制”模式確保了“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，嚴(yán)把設(shè)計(jì)質(zhì)量第一關(guān)”，在3年的設(shè)計(jì)咨詢中，設(shè)計(jì)咨詢單位提出書面咨詢意見1000條以上，95%以上被設(shè)計(jì)單位采納，有效地保障了工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，為工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這樣的同行合作模式樹立了國(guó)內(nèi)水下工程設(shè)計(jì)上的里程碑式的典范。項(xiàng)目法人招標(biāo)后組建的項(xiàng)目公司，董事長(zhǎng)由中國(guó)鐵道建筑總公司的法定代表人出任。這個(gè)做法，其根本目的就是要建立工程質(zhì)量的終身制，從項(xiàng)目一開始，就把責(zé)任讓投標(biāo)單位法人代表承擔(dān)并傳承下去，不允懈怠。實(shí)踐證明這一做法是成功的。這樣的制度設(shè)計(jì)將企業(yè)的百年聲譽(yù)與隧道工程的百年質(zhì)量緊緊捆在一起。目前，南京長(zhǎng)江隧道工程進(jìn)展順利，將于2009年底建成通車。