國庫會(huì)計(jì)的職能與定位分析

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伴隨著新一輪金融和財(cái)稅體制改革的啟動(dòng)與深化，必將對(duì)國庫管理體制和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響，給國庫會(huì)計(jì)提出了許多新的課題，研究解決國庫會(huì)計(jì)未來發(fā)展趨勢和準(zhǔn)確定位職能，對(duì)于切實(shí)履行好經(jīng)理國庫重要職責(zé)，全面推進(jìn)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)具有十分重要的意義。

國庫會(huì)計(jì)存在的問題

（一）國庫會(huì)計(jì)的主體地位并不獨(dú)立，也不明晰。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，國家金庫是負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算收支的機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著辦理國家預(yù)算資金的收納和支撥，反映國家預(yù)算執(zhí)行情況的重任，是國家預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，是參與國家預(yù)算執(zhí)行的部門專業(yè)會(huì)計(jì)。但目前從國庫會(huì)計(jì)主體定位和屬性上還存在比較模糊認(rèn)識(shí)，一種觀點(diǎn)簡單認(rèn)為國庫會(huì)計(jì)是預(yù)算會(huì)計(jì)的一部分，另一種觀點(diǎn)也簡單認(rèn)為國庫會(huì)計(jì)是銀行會(huì)計(jì)的一個(gè)分支。忽視了國庫會(huì)計(jì)在人民銀行經(jīng)理國庫重要職責(zé)中的基礎(chǔ)地位，忽視了國庫會(huì)計(jì)在財(cái)政和國庫管理體制中執(zhí)行、監(jiān)督、促進(jìn)、反映國家預(yù)算的重要管理職能作用，忽視了國庫會(huì)計(jì)所蘊(yùn)含的豐富的財(cái)政收支信息對(duì)于貨幣政策與財(cái)政政策的相互協(xié)調(diào)和相互配合所發(fā)揮的橋梁和紐帶作用。

（二）法律依據(jù)不力，國庫會(huì)計(jì)監(jiān)督職能弱化?，F(xiàn)行的國庫監(jiān)督制度框架主要由法律層面、行政法規(guī)層面和部門性指導(dǎo)文件層面三個(gè)層面構(gòu)成。在這三個(gè)層面上對(duì)國庫監(jiān)督未賦予人民銀行國庫充分的制度依據(jù)，對(duì)國庫監(jiān)督職能的基本職責(zé)、權(quán)限未加明確。具體表現(xiàn)為:一是盡管新的《預(yù)算法》恢復(fù)了央行經(jīng)理國庫體制，但對(duì)國庫的監(jiān)管地位、職責(zé)和權(quán)限未能做出較為清晰準(zhǔn)確的定位。在一定程度上"一部獨(dú)大"和"國家利益部門化"的特征顯得愈加突出，而對(duì)國庫監(jiān)管地位和國庫監(jiān)管職能模糊化的趨勢更加明顯，對(duì)于國庫會(huì)計(jì)開展適度有效的監(jiān)管缺乏有力的法律支撐。二是《國家金庫條例》自1985年頒布以來一直未予修訂完善。又由于其頒布時(shí)缺乏上位法的指導(dǎo)，存在法理上的缺陷，而且有關(guān)條款表述籠統(tǒng)、難于操作。法規(guī)與工作現(xiàn)狀的脫節(jié)，不僅無法規(guī)范現(xiàn)行的國庫操作管理，也削弱了預(yù)算執(zhí)行應(yīng)有的權(quán)威性，約束力和執(zhí)行力大打折扣。

（三）國庫會(huì)計(jì)核算功能不足，范圍受到限制。目前世界主要國家通過建立"國庫單一賬戶"和國庫集中支付，實(shí)行政府財(cái)政資金集中管理、靈活調(diào)度，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束的目的。我國于2001年開始實(shí)施的國庫集中收付制度改革，明確了"國庫單一賬戶"這一改革方向，但當(dāng)時(shí)受客觀條件所限采取了"國庫單一賬戶體系"的過渡做法，在制度上允許財(cái)政資金存放在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶上，使得巨額財(cái)政資金游離于國庫單一賬戶之外，形成第二"國庫"。這種過渡做法大大縮小了國庫會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督的范圍。導(dǎo)致國庫會(huì)計(jì)全面參與預(yù)算外資金的核算與管理能力有限和反映分析預(yù)算外資金運(yùn)行情況能力不足。

對(duì)策建議

（一）完善國庫會(huì)計(jì)理論框架和基礎(chǔ)，準(zhǔn)確定位國庫會(huì)計(jì)。國庫會(huì)計(jì)是介于預(yù)算會(huì)計(jì)與銀行會(huì)計(jì)之間的一種特殊會(huì)計(jì)，具有預(yù)算會(huì)計(jì)和銀行會(huì)計(jì)的雙重屬性，它的理論基礎(chǔ)和理論框架至今沒有科學(xué)、完整、清晰的定義。尤其是國庫會(huì)計(jì)經(jīng)過將近30年的改革與發(fā)展，國庫會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)在記賬方法、內(nèi)控機(jī)制、資金清算渠道、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等環(huán)節(jié)發(fā)生了重大變化，因而加深國庫會(huì)計(jì)基礎(chǔ)理論研究，確立國庫會(huì)計(jì)基本假設(shè)、厘清國庫會(huì)計(jì)目標(biāo)、對(duì)象和載體，構(gòu)建國庫會(huì)計(jì)信息質(zhì)量特征體系，無疑有助于加速國庫會(huì)計(jì)理論體系的建立，指導(dǎo)國庫會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)在完善國庫會(huì)計(jì)理論框架和基礎(chǔ)上，要準(zhǔn)確定位國庫會(huì)計(jì)主體。基于國庫會(huì)計(jì)具有預(yù)算會(huì)計(jì)和銀行會(huì)計(jì)雙重屬性特征的原因，國庫會(huì)計(jì)主體應(yīng)在雙重視角下準(zhǔn)確定位，可將會(huì)計(jì)主體分為記賬主體和報(bào)告主體，即記賬主體是中央銀行，報(bào)告主體為財(cái)政部門。

（二）完善國庫相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化國庫會(huì)計(jì)監(jiān)督環(huán)境。從《中華人民共和國預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》等相關(guān)法律法規(guī)上清晰界定人大、審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政，人民銀行國庫部門的監(jiān)管邊界、權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》作為一部預(yù)算分配和監(jiān)督的法律，必須確立人民銀行經(jīng)理國庫的地位，賦予國庫在預(yù)算執(zhí)行過程中的核心地位，明確國庫對(duì)于預(yù)算資金的監(jiān)管職權(quán)；《中華人民共和國國家金庫條例》應(yīng)對(duì)國庫會(huì)計(jì)核算和國庫會(huì)計(jì)監(jiān)管的予以更新和明確。只有這樣，國庫會(huì)計(jì)在國庫資金事中監(jiān)督職能中才能依法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）完善國庫會(huì)計(jì)核算功能，配合國庫職能的轉(zhuǎn)變。加快國庫單一賬戶體系改革，即由目前只有預(yù)算內(nèi)資金納入國庫賬戶發(fā)展到所有財(cái)政性資金，包括特設(shè)專戶的資金收入都納入開立在央行的單一賬戶體系之中，所有財(cái)政資金包括預(yù)算外資金及特設(shè)專戶的資金支出都要通過國庫單一賬戶體系進(jìn)行撥付，所有未支出的財(cái)政資金余額，都集中存放于國庫的單一賬戶體系之中，真正實(shí)現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中，促使國庫會(huì)計(jì)核算功能更加完善，范圍進(jìn)一步拓展。同時(shí)在這個(gè)基礎(chǔ)上國庫會(huì)計(jì)從兩個(gè)方面配合國庫職能轉(zhuǎn)變。一方面國庫會(huì)計(jì)要為貨幣政策制定提供信息。中央銀行需要利用國庫這個(gè)"窗口"了解預(yù)算執(zhí)行情況和國家財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)貨幣政策與財(cái)政政策的相互協(xié)調(diào)。國庫會(huì)計(jì)應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確提供國庫資金變化，國債發(fā)行、兌付情況的信息，分析預(yù)測其發(fā)展趨勢，為央行有效地進(jìn)行公開市場操作，及時(shí)為調(diào)整貨幣信貸政策提供依據(jù)。

毫無疑問的是，國庫會(huì)計(jì)是連結(jié)稅收會(huì)計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)的橋梁和紐帶，因此從業(yè)人員要利用自身聯(lián)系面廣，信息渠道多的優(yōu)勢，全面提供有關(guān)稅收與預(yù)算方面的信息，這樣才能更利于工作全面順利的展開。