國庫會計的職能與定位分析

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伴隨著新一輪金融和財稅體制改革的啟動與深化，必將對國庫管理體制和運行機制產(chǎn)生重大而深遠影響，給國庫會計提出了許多新的課題，研究解決國庫會計未來發(fā)展趨勢和準(zhǔn)確定位職能，對于切實履行好經(jīng)理國庫重要職責(zé)，全面推進現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)具有十分重要的意義。

國庫會計存在的問題

（一）國庫會計的主體地位并不獨立，也不明晰。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，國家金庫是負責(zé)辦理國家預(yù)算收支的機關(guān)，它擔(dān)負著辦理國家預(yù)算資金的收納和支撥，反映國家預(yù)算執(zhí)行情況的重任，是國家預(yù)算執(zhí)行的一項重要基礎(chǔ)工作，是參與國家預(yù)算執(zhí)行的部門專業(yè)會計。但目前從國庫會計主體定位和屬性上還存在比較模糊認(rèn)識，一種觀點簡單認(rèn)為國庫會計是預(yù)算會計的一部分，另一種觀點也簡單認(rèn)為國庫會計是銀行會計的一個分支。忽視了國庫會計在人民銀行經(jīng)理國庫重要職責(zé)中的基礎(chǔ)地位，忽視了國庫會計在財政和國庫管理體制中執(zhí)行、監(jiān)督、促進、反映國家預(yù)算的重要管理職能作用，忽視了國庫會計所蘊含的豐富的財政收支信息對于貨幣政策與財政政策的相互協(xié)調(diào)和相互配合所發(fā)揮的橋梁和紐帶作用。

（二）法律依據(jù)不力，國庫會計監(jiān)督職能弱化?，F(xiàn)行的國庫監(jiān)督制度框架主要由法律層面、行政法規(guī)層面和部門性指導(dǎo)文件層面三個層面構(gòu)成。在這三個層面上對國庫監(jiān)督未賦予人民銀行國庫充分的制度依據(jù)，對國庫監(jiān)督職能的基本職責(zé)、權(quán)限未加明確。具體表現(xiàn)為:一是盡管新的《預(yù)算法》恢復(fù)了央行經(jīng)理國庫體制，但對國庫的監(jiān)管地位、職責(zé)和權(quán)限未能做出較為清晰準(zhǔn)確的定位。在一定程度上"一部獨大"和"國家利益部門化"的特征顯得愈加突出，而對國庫監(jiān)管地位和國庫監(jiān)管職能模糊化的趨勢更加明顯，對于國庫會計開展適度有效的監(jiān)管缺乏有力的法律支撐。二是《國家金庫條例》自1985年頒布以來一直未予修訂完善。又由于其頒布時缺乏上位法的指導(dǎo)，存在法理上的缺陷，而且有關(guān)條款表述籠統(tǒng)、難于操作。法規(guī)與工作現(xiàn)狀的脫節(jié)，不僅無法規(guī)范現(xiàn)行的國庫操作管理，也削弱了預(yù)算執(zhí)行應(yīng)有的權(quán)威性，約束力和執(zhí)行力大打折扣。

（三）國庫會計核算功能不足，范圍受到限制。目前世界主要國家通過建立"國庫單一賬戶"和國庫集中支付，實行政府財政資金集中管理、靈活調(diào)度，實現(xiàn)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，強化預(yù)算約束的目的。我國于2001年開始實施的國庫集中收付制度改革，明確了"國庫單一賬戶"這一改革方向，但當(dāng)時受客觀條件所限采取了"國庫單一賬戶體系"的過渡做法，在制度上允許財政資金存放在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶上，使得巨額財政資金游離于國庫單一賬戶之外，形成第二"國庫"。這種過渡做法大大縮小了國庫會計核算和監(jiān)督的范圍。導(dǎo)致國庫會計全面參與預(yù)算外資金的核算與管理能力有限和反映分析預(yù)算外資金運行情況能力不足。

對策建議

（一）完善國庫會計理論框架和基礎(chǔ)，準(zhǔn)確定位國庫會計。國庫會計是介于預(yù)算會計與銀行會計之間的一種特殊會計，具有預(yù)算會計和銀行會計的雙重屬性，它的理論基礎(chǔ)和理論框架至今沒有科學(xué)、完整、清晰的定義。尤其是國庫會計經(jīng)過將近30年的改革與發(fā)展，國庫會計實務(wù)在記賬方法、內(nèi)控機制、資金清算渠道、風(fēng)險防范控制等環(huán)節(jié)發(fā)生了重大變化，因而加深國庫會計基礎(chǔ)理論研究，確立國庫會計基本假設(shè)、厘清國庫會計目標(biāo)、對象和載體，構(gòu)建國庫會計信息質(zhì)量特征體系，無疑有助于加速國庫會計理論體系的建立，指導(dǎo)國庫會計實務(wù)的進一步發(fā)展。同時在完善國庫會計理論框架和基礎(chǔ)上，要準(zhǔn)確定位國庫會計主體?；趪鴰鞎嬀哂蓄A(yù)算會計和銀行會計雙重屬性特征的原因，國庫會計主體應(yīng)在雙重視角下準(zhǔn)確定位，可將會計主體分為記賬主體和報告主體，即記賬主體是中央銀行，報告主體為財政部門。

（二）完善國庫相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化國庫會計監(jiān)督環(huán)境。從《中華人民共和國預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》等相關(guān)法律法規(guī)上清晰界定人大、審計、監(jiān)察、財政，人民銀行國庫部門的監(jiān)管邊界、權(quán)力和責(zé)任。同時《中華人民共和國預(yù)算法》作為一部預(yù)算分配和監(jiān)督的法律，必須確立人民銀行經(jīng)理國庫的地位，賦予國庫在預(yù)算執(zhí)行過程中的核心地位，明確國庫對于預(yù)算資金的監(jiān)管職權(quán)；《中華人民共和國國家金庫條例》應(yīng)對國庫會計核算和國庫會計監(jiān)管的予以更新和明確。只有這樣，國庫會計在國庫資金事中監(jiān)督職能中才能依法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）完善國庫會計核算功能，配合國庫職能的轉(zhuǎn)變。加快國庫單一賬戶體系改革，即由目前只有預(yù)算內(nèi)資金納入國庫賬戶發(fā)展到所有財政性資金，包括特設(shè)專戶的資金收入都納入開立在央行的單一賬戶體系之中，所有財政資金包括預(yù)算外資金及特設(shè)專戶的資金支出都要通過國庫單一賬戶體系進行撥付，所有未支出的財政資金余額，都集中存放于國庫的單一賬戶體系之中，真正實現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中，促使國庫會計核算功能更加完善，范圍進一步拓展。同時在這個基礎(chǔ)上國庫會計從兩個方面配合國庫職能轉(zhuǎn)變。一方面國庫會計要為貨幣政策制定提供信息。中央銀行需要利用國庫這個"窗口"了解預(yù)算執(zhí)行情況和國家財政政策，實現(xiàn)貨幣政策與財政政策的相互協(xié)調(diào)。國庫會計應(yīng)及時準(zhǔn)確提供國庫資金變化，國債發(fā)行、兌付情況的信息，分析預(yù)測其發(fā)展趨勢，為央行有效地進行公開市場操作，及時為調(diào)整貨幣信貸政策提供依據(jù)。

毫無疑問的是，國庫會計是連結(jié)稅收會計與財政總預(yù)算會計的橋梁和紐帶，因此從業(yè)人員要利用自身聯(lián)系面廣，信息渠道多的優(yōu)勢，全面提供有關(guān)稅收與預(yù)算方面的信息，這樣才能更利于工作全面順利的展開。