迎接中國的城市化挑戰(zhàn)

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

中國經(jīng)濟的高速增長正給城市政策帶來越來越大的挑戰(zhàn)。大量外來人口涌入城市，導(dǎo)致城市的無序膨脹、耕地流失和對能源及自然資源的需求螺旋式上升，也給提供社會服務(wù)帶來更多挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在是政策制定者重新思考城市化迄今為止的發(fā)展歷程和解決上述問題的方法之時了。

中國目前生活在城市的人口數(shù)量約為6億，但這僅占全國人口的45%，而美國的城市人口比例超過了80%，這說明中國的城市還有可能大大擴張。麥肯錫全球研究院新近完成的一項研究預(yù)測，到2025年，中國城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來人口。按目前的趨勢發(fā)展，中國城市人口到2025年將達9.26億，到2030年將超過10億（可在線閱讀報告全文：Preparing for China’s urban billion）。

快速的城市化將推動 GDP 增長，但也帶來了嚴重挑戰(zhàn)。據(jù)我們估計，城市地區(qū)對能源的需求可能會增加1倍以上，對水的需求將增加70% ～100%。向新增外來人口提供醫(yī)療和教育將使地方財政承受極大壓力。根據(jù)城市化發(fā)展（更集中或更分散）的不同形式，全國耕地面積可能會減少7% ～20%。從全球各地的城市來看，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)無法跟上人口流入的腳步時，就會出現(xiàn)城市無序擴張、大量貧民區(qū)、污染和交通堵塞等問題。中國的政府官員現(xiàn)在做出何種決策，將決定中國的城市究竟是疲于應(yīng)付增長（如像墨西哥城、孟買和圣保羅），還是崛起為與倫敦、紐約和東京相當(dāng)?shù)氖澜缂壌蠖际小?/P>

我們研究了中國即將到來的城市擴張的四種情形對勞動力、資源管理和地方財政等領(lǐng)域的影響。這四種情形分別描繪了未來城市增長的四種不同模式，即“超大城市型”（出現(xiàn)數(shù)量不多的人口為2000萬或超過2000萬的超大型城市）、“中心輻射型”（在大城市周圍出現(xiàn)中小型城市群）、“分布式增長型”（出現(xiàn)大量中型城市）和“小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型”（出現(xiàn)數(shù)量更多的小城市）。按照以上任一種情形發(fā)展，到2025年，中國將出現(xiàn)完全不同的城市化格局（圖表1）。

我們的分析顯示，從GDP 增長和城市系統(tǒng)的總體效率來看，集中式增長方案（“超大城市型”和“中心輻射型”）將取得最大收益，但也可能導(dǎo)致更嚴重的擁堵和區(qū)域性缺水。要實現(xiàn)集中式增長，必須刻意扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在的城市化趨勢，不過，與分散式增長相比，到2025 年，集中式增長可將人均GDP 提高20%，同時將能源效率提高20%左右，還可最大限度地減少耕地流失。

盡管中央政府不可能輕易地迫使城市化朝這一方向發(fā)展，但可以通過土地政策、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和地方財政等方面的舉措來鼓勵城市化朝這一方向發(fā)展。無論以何種可行的方案發(fā)展，城市領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該把重點放在提高城市生產(chǎn)率的政策上，以緩解由于快速城市化而產(chǎn)生的種種問題。

城市化的未來中國的經(jīng)濟增長一直伴隨著快速的城市化。從1990～2007年1，中國的城市人口增長超過1倍，從2.54億增加到6.01億。同期，實際 GDP 增長近10倍，從1.57萬億元人民幣（2240億美元）增至15.26萬億元人民幣（2.18萬億美元）。民間投資都聚集在城市，中產(chǎn)階級擴大現(xiàn)象也主要出現(xiàn)在城市2。到2025年，城市人口將增加近1倍，這將對城市生活產(chǎn)生巨大的影響。

未來的轉(zhuǎn)變從1990～2007年，中國城市主要是通過并入鄰近土地和這些土地上的居民人口來進行擴張：通過城市擴張而增加的人口（估計為1.31億）多于通過農(nóng)村人口的遷移而增加的人口（估計為1.13億）。通常，地方政府有償征用新并入的農(nóng)田，然后再以更高的價格出售以用于開發(fā)，以這種方式來籌集資金，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加服務(wù)和支付其他與增長有關(guān)的支出。雖然這種做法在自認為受到不公正對待的農(nóng)民當(dāng)中引起了社會矛盾，但這也許是中國城市中很少出現(xiàn)貧民區(qū)的主要原因之一，這種籌資來源讓地方政府得以跟著人口猛增的節(jié)奏來修建和維護道路、公用設(shè)施和住房。

我們的模型表明，按照目前的趨勢，在今后的20年，人口遷移將起到更大的作用，占到新增城市居民的70%左右（圖表2）。促使這一變化的因素有兩個。首先，許多城市的擴張空間已經(jīng)用完，因為它們已經(jīng)靠近其他行政管轄邊界或地理環(huán)境已不適于城市開發(fā)。其次，由于中國領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)心耕地流失太多、土地投機導(dǎo)致通脹和社會矛盾可能會繼續(xù)不斷，中央政府已經(jīng)限制各個城市再按照以前的模式進行擴張。

由于通過出售土地獲得的財政收益減少，再加上增長模式轉(zhuǎn)向依靠外來人口的流入，城市的預(yù)算將面臨極大壓力。與連同土地一起并入城市的居民不同，外來人口幾乎是兩手空空地來到城市，需要付出更大的努力才能融入。在中國的戶口（居民登記）制度下，大多數(shù)外來人口并非馬上就有資格享受全套社會服務(wù)。但是，隨著外來人口比例的增加，政府將感受到需要為他們提供更多福利的壓力，特別是醫(yī)療和教育。事實上，政府近來已經(jīng)將外來人口的福利明文列入城市化政策。

按目前的趨勢發(fā)展下去，未來將是一個分散的城市化格局，中型城市（人口為150萬～500萬）將吸收大部分的新增城市居民?？傮w上，大約40%的城市擴張將發(fā)生在這些城市。我們估計，從2007～2025年，這些城市的總?cè)丝趯⒃黾咏?倍，從1.69億增至3.11億，約占中國城市人口的1/3（圖表3）。與此同時，中國中型城市的數(shù)量將從73個增加到115個。它們對中國經(jīng)濟的重要性也將上升：它們對 GDP 的貢獻將從2007年的29%增加到34%左右。

雖然分散的城市化是目前的總體趨勢，但大都市（人口超過1000萬的城市）仍將繼續(xù)快速增長；到2025年，它們的人口將占中國城市人口的13%。在今后20年，成都、重慶、廣州、深圳、天津和武漢這6個城市的人口很可能會超過1000萬，從而加入北京和上海，躋身于中國大都市的行列。這些城市的居民數(shù)量將增加近4倍，從2007年的3400萬增至2025年的1.2億，它們對GDP 的貢獻也將增加1倍多，從11%上升到24%。

城市化的影響如此大規(guī)模的城市化所帶來的變化將是十分巨大的。到2025年，為滿足城市的能源需求，中國將需要建設(shè)900千兆瓦～1100千兆瓦的發(fā)電能力。在此期間，中國還需要鋪設(shè)50億平方米的道路和2.8萬公里的輕軌，并造起2萬～5萬座摩天大樓（新增建筑面積約為400億平方米）。以上只是持續(xù)城市化的幾個明顯表現(xiàn)，還存在其他一些挑戰(zhàn)，類似于其他國家在從農(nóng)村到城市的人口遷移時所遇到的挑戰(zhàn)。

土地。土地壓力將增加，這引發(fā)人們對中國食品安全的擔(dān)憂，并威脅到進一步的城市擴張。居民和企業(yè)要求更多地開發(fā)耕地，而即使按照目前的耕地流失速度，中國的耕地存量也將很快減少到低于1.2億公頃，這是政府為2010年設(shè)定的耕地存量最低目標(biāo)。

能源、水和污染。對資源的需求將增加1倍，污染將更嚴重。能源需求將從60千兆英熱單位(QBTU) 增加到123千兆英熱～142千兆英熱單位。雖然農(nóng)業(yè)仍將比城市消耗更多的水，但滿足城市的水需求將是一個巨大的挑戰(zhàn)。近60%的中國河流水體已低于國際飲用水標(biāo)準(zhǔn)，并且按照目前的趨勢，中小城市所造成的水污染量將上升5倍。中國一些主要城市的空氣污染已經(jīng)非常嚴重，如果不采取合適的全城性行動，還可能繼續(xù)惡化。

預(yù)算?？焖贁U張將給許多城市的預(yù)算造成壓力，尤其是中小型城市。有些城市在接受中央政府轉(zhuǎn)移支付之前的預(yù)算赤字已經(jīng)高達相當(dāng)于GDP 16%的水平。城市預(yù)算赤字在接受中央政府轉(zhuǎn)移支付前的平均水平為 GDP 的4%。我們估計，到2025年，中國城市每年將需要額外支出1.5萬億元人民幣（2140億美元）用于向外來人口提供公共服務(wù)。此外，還需要為基礎(chǔ)設(shè)施的改善籌集資金，不過，此類支出占城市 GDP 的比例將不會有太大的增加。除了大城市外，其他所有城市都可能無法承受這樣的預(yù)算壓力。

人才。城市（尤其是較小的城市）都將面臨吸引和培養(yǎng)受過教育的勞動力并為他們創(chuàng)造合適崗位的巨大壓力。通過吸引這些勞動者，可以使經(jīng)濟多元化，并防止城市陷入美國“鐵銹地帶”（Rust Belt）在20世紀(jì)末所經(jīng)歷的那種長期衰敗。雖然到2025年中國每年畢業(yè)的大學(xué)生數(shù)量預(yù)計將增加兩倍多，但這些高學(xué)歷者中的許多人都缺乏中國頂尖企業(yè)和跨國公司所需要的技能3。

集中化的好處現(xiàn)在采取的行動將不可逆轉(zhuǎn)地塑造中國的城市格局，并對一大批人今后許多年的生活產(chǎn)生遠遠超過本研究所涉及范圍的影響。我們的訪談、模型和分析表明，集中式的城市發(fā)展模式（“超大城市型”和“中心輻射型”情形）能實現(xiàn)城市化的收益和負擔(dān)之間的最佳權(quán)衡4。但是，如果要實施此類政策，則必須刻意扭轉(zhuǎn)目前的發(fā)展格局，即：中型城市地區(qū)不成比例的增長。

與其他許多國家不同的是，從20世紀(jì)90年代以來，中國大城市（尤其是上海）的表現(xiàn)就一直優(yōu)于較小的城市。我們沒有發(fā)現(xiàn)有任何跡象表明這種情況會改變。中國的大城市除了具有天然的規(guī)模效益外，還擁有經(jīng)驗非常豐富的市級領(lǐng)導(dǎo)人，他們都是在政治體系中一級級提拔上來的官員，管理過中小城市、省份，甚至國家部一級機構(gòu)。官員的升遷在很大程度上取決于政績，尤其是對 GDP 增長的推動，最好的官員被派到最大的城市。

規(guī)模還帶來了很多內(nèi)在的優(yōu)勢。中國最大的城市擁有卓越的基礎(chǔ)設(shè)施和很大的市場，吸引了大批跨國公司來到這些城市中心，它們帶來了更激烈的競爭、新技術(shù)和商業(yè)做法，還帶來了更高附加值的工作。因此，在過去15年，這些城市吸引了絕大多數(shù)的外國直接投資。由于在這些城市的中國企業(yè)遭遇了更為激烈的全線競爭，它們必須不斷地提高業(yè)績。由于家門口就是巨大的市場，它們更容易建立規(guī)模經(jīng)濟。由于上述因素以及其他一些因素，到2025年，如果采取集中式的城市化方案，人均 GDP 的增長將比采取其他城市化方案高出20%左右。分散模式（“分布式增長型”和“小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型”情形）將顯著稀釋這些效應(yīng)。

此外，在中國，教育資金是由城市政府提供的，因此大城市能夠提供最好的教育質(zhì)量。中國最好的40所大學(xué)中，28所都在6個最大的城市，僅北京和上海就有18所。教育質(zhì)量將隨著這些院校的不斷繁榮發(fā)展而提高。這些院校的畢業(yè)生、其他受過教育的中國人以及外國人才都被這些大城市的知名雇主和舒適設(shè)施所吸引：例如，在上海，約1/4的勞動力都受過大學(xué)教育。雖然某些中小城市也可以建設(shè)優(yōu)秀的大學(xué)或提供誘人的生活休閑設(shè)施，但在分散式情形下，許多中小城市將會人才匱乏，因為這樣的城市將會越來越多。

集中模式還能產(chǎn)生最大的能源效率：例如，在“超大城市型”情形下，中國城市的能源使用效率將比“分布式增長型”的情形高出18%。首先，在大城市落戶的行業(yè)往往具有更高的能源效率，比如服務(wù)業(yè)和電子業(yè)，而不是鋼鐵業(yè)和紡織業(yè)。此外，大城市的居住和生活空間往往更小，因此所需的采暖和照明能源也較少，而在數(shù)量較少的大建筑物中實施節(jié)能措施（比如隔熱保溫）也比在數(shù)量較多的小建筑物中更容易。

當(dāng)然，如果采取集中型的城市化模式，環(huán)境問題會變得更復(fù)雜，這是集中模式的最大障礙。一方面，更多耕地可能得以保留。水污染也可能得到緩解，這是因為，由于日漸富裕的居民對生活的要求逐步提高，加上來自中央政府的壓力，中國最大城市執(zhí)行廢水處理措施的嚴格程度有所提高。

另一方面，富人會使用更多的水，而集中模式將可能進一步加劇中國的供水問題。雖然無論在何種情況下都有空氣污染問題，但在集中式情形下，盡管整個國家的溫室氣體排放將減少，最大城市的高峰期污染卻會更嚴重（汽車排放的氧化氮物質(zhì)將是最大城市的主要污染源）。令許多城市地區(qū)陷入癱瘓的交通擁堵將可能變得更加嚴重：到2025年，即使將已規(guī)劃的道路改善考慮在內(nèi)，上海的交通量也可能高達道路容量的3倍。此類擁堵會導(dǎo)致可用工作時間的減少，從而損害城市的總體生產(chǎn)率。

推動變革中國的城市發(fā)展決策多半是非集中的：市政府負責(zé)征稅和制定許多對經(jīng)濟有直接影響的決策，比如發(fā)放行業(yè)補貼和零售許可證等。這些地方?jīng)Q策對中國城市生活質(zhì)量有著不可逆轉(zhuǎn)的強大影響（參見附文：“城市管理”）。但是，中央政府可以指導(dǎo)地方行動、制定共同標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督地方執(zhí)行，并通過阻止地方行動和處罰地方官員來施加一定程度的反向控制。事實上，中央政策制定者可使用許多手段來將中國的城市化趨勢從目前的分散化轉(zhuǎn)變?yōu)榧谢?/P>

雖然中央政府已經(jīng)緊縮了城市開發(fā)用地配額，但違反中央規(guī)定的行為十分猖獗。為加強執(zhí)行，政府可以投入更多人力和提高監(jiān)管的透明度，做到及早發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)行為，以免違規(guī)項目在被發(fā)現(xiàn)之前已經(jīng)走得太遠。要嚴格執(zhí)法，另一個切實的措施是取消地方法院對此類事宜的管轄權(quán)，因為地方法院的法官是由地方權(quán)力機構(gòu)任命的。

中央政府還可以鼓勵將基礎(chǔ)設(shè)施投資集中于超大城市或“中心輻射型”城市群。目前，正在規(guī)劃將整個中國連接起來的高速公路網(wǎng)、道路體系和鐵路網(wǎng)絡(luò)。雖然這是一個長期目標(biāo)，但可以優(yōu)先考慮那些能夠增進大城市擴張和生產(chǎn)率的項目。啟動如煉油廠、港口和大型高校之類的資本項目時可進行戰(zhàn)略考量，以刺激最大城市的增長。

社會政策也可以產(chǎn)生同樣的效果。中小城市使用外來勞動者作為推動城市發(fā)展的廉價勞動力，這些勞動者常常沒有資格享有全套的城市服務(wù)。如果針對所有城市（無論大小）的醫(yī)療和教育制定相同的國家標(biāo)準(zhǔn)，則會增加中小城市的財政負擔(dān)，從而阻止它們的無節(jié)制增長。

中央政府還可以施展其政治力量?？梢愿淖冇糜谠u判市長政績的衡量指標(biāo)，這些指標(biāo)不僅包括他們所管轄城市的GDP 增長率，還要包括他們與其他地區(qū)官員的協(xié)作和推行高效能源政策的情況。按這種方式重新設(shè)計激勵制度，則可轉(zhuǎn)變“不計代價增長”的觀念，并使那些幫助中國以更高效的方式實現(xiàn)增長目標(biāo)的市長得到嘉獎。另外，中央政府還可以賦予大都市更多的自主權(quán)（比如中央近年來對中部城市重慶的做法），使它們擺脫省一級的預(yù)算審批和工作議程，而這種審批和議程可能與優(yōu)化城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。目前，除了北京、重慶、上海和天津外，其他所有城市均由各省政府管轄。

中國即將迎來大規(guī)模的城市化。僅僅二十幾年后，將可能有2/3的中國人（10億）生活在城市中?，F(xiàn)在，中央和地方政府必須采取行動，確保這一前所未有的變革能夠盡可能順利地完成。在中國，鼓勵發(fā)展最大城市將會帶來最大收益，并最大限度地減少對這個國家的不利影響。