流域入河排污口的法制化管理

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隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大，用水量的持續(xù)增大，排入江河湖庫的廢污水量也隨之增加。據(jù)統(tǒng)計，長江流域年污水排放量已由1997年的183億t上升為2000年的234億t。由于沿江（湖）企業(yè)排污口、城市綜合排污口和取水口設置無序，加之大部分廢污水未經(jīng)有效處理直接排放，導致流域水污染呈加重趨勢，長江干流岸邊污染帶長度逐年增加，已接近600km；沿江城市的500多個主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響，一些城市已面臨水質型缺水危機。

　　一、入河排污口監(jiān)督管理的立法現(xiàn)狀

　　在《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)中，曾就流域入河排污口的監(jiān)督管理做出了一些規(guī)定，但這些法律法規(guī)較多地側重于分散性點源的治理及河道防洪的管理。在新水法頒布實施以前，由于沒有適合流域水資源保護工作需要、針對性強、便于操作的監(jiān)督管理辦法，導致入河排污口的設置、變更與流域水資源保護規(guī)劃和水功能區(qū)劃不相適應，使得規(guī)劃及區(qū)劃所確定的水質和污染物總量控制目標無法落到實處，出現(xiàn)重審批輕管理、污染治理反彈的趨勢。

　　新水法著眼于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，總結了原水法實施10多年來的經(jīng)驗，針對水資源保護工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，確立了水資源統(tǒng)一管理的新體制，確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口監(jiān)督管理制度，為流域機構及各級水行政主管部門的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。

　　二、流域入河排污口法制化管理體制的建設

　　1．管理體制的設置原則

　　作為水資源保護工作的重要內容之一，入河排污口的管理應按新水法中水資源管理體制的規(guī)定，實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。在國務院水行政主管部門統(tǒng)一領導下，由流域水資源保護機構及流域內縣級以上人民政府水行政主管部門根據(jù)國家授權負責實施入河排污口的管理。在體制的設置上需吸取水污染防治工作的教訓，強化流域水資源保護的統(tǒng)一管理，加強主要水域、重要城市和特定區(qū)域的流域管理，從體制上制約地方保護主義。

　　2．明確入河排污口的監(jiān)督管理權限

　　應堅持在流域統(tǒng)一指導協(xié)調下的屬地管理原則。流域水資源保護機構負責全流域入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理，各屬地水行政主管部門負責該行政區(qū)內入河排污口的監(jiān)督管理。

　　3．嚴格入河排污口設置、變更的審批權限

　　江河、湖泊、水庫，國務院批準的大型建設項目設置的排污口，省際邊界河流設置的排污口，日排放廢污水量在100ｔ或日排放COD30kg以上，排放廢污水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設置、變更的審批，報上級水行政主管部門及各屬地管理部門備案。

　　其他區(qū)域排污口設置與變更由屬地縣級以上人民政府水行政主管部門審批，報流域水資源保護機構備案。

　　三、流域入河排污口監(jiān)督管理的內容、方法及程序

　　1．建立入河排污口調查登記建檔制度

　　對流域內已建、在建入河排污口進行調查登記建檔是一項重要的基礎性工作。在以往工作中，流域內排污口的設置或變更未能與水資源保護規(guī)劃、水功能區(qū)劃的管理目標相協(xié)調，不符合現(xiàn)代管理規(guī)范要求。應通過調查、登記建檔，對不符合流域水資源保護要求的入河排污口的設置，結合各地城鎮(zhèn)建設實際情況分期、分批進行規(guī)范及整改。

　　2．建立入河排污口設置、變更的審批程序

　　入河排污口的設置或變更必須依照規(guī)定程序向流域水資源保護機構或水行政主管部門提出申請，經(jīng)批準后方可實施。設置或變更排污口必須實行“三同時”制度，其治污工程和排污工程的設計、施工和投入運行三個環(huán)節(jié)均應接受水行政主管部門的監(jiān)督檢查。在設置或變更工程完工后，應向水行政主管部門申請竣工驗收。

　　入河排污口的設置、變更的申請審批程序應包括預申請審查、申請審查、竣工驗收。

　　3．入河排污口設置及變更審批許可原則

　　入河排污口的設置與變更必須符合流域水資源綜合規(guī)劃和水資源保護規(guī)劃，符合水功能區(qū)劃的要求，服從于水功能區(qū)水質管理目標及污染物總量控制管理目標。廢污水排放還必須符合國家標準或地方標準，符合有關入河排污口設置技術規(guī)范要求。

　　對入河污染物總量已超過分配的控制指標或由于該申請排污口的設置變更將使其總量超標的；由于污水處理能力不足，技術落后或不可靠，入河污水水質超過或可能超過規(guī)定排放標準或對納污水體功能構成影響的；非條件限制，故意將排污口隱蔽設置，不便于監(jiān)管部門監(jiān)督管理的；以鄰為壑，為轉移污染擅自將排污口向下游區(qū)域設置或變更的；在新開發(fā)區(qū)未進行雨污分流的；其他不符合法律、行政法規(guī)或有關主管部門要求，不符合有關入河排污口技術規(guī)范要求等情形的入河排污口申請將不被受理審批。

　　4．制定流域入河排污口設置技術規(guī)范

　　根據(jù)管理工作需要，區(qū)別江河干支流及湖庫區(qū)域水功能區(qū)要求，本著便于管理、方便排放的原則，對入河排污口的建筑及入河方式等方面進行技術規(guī)范，是入河排污口設置規(guī)范化的一項重要的基礎性工作，是對已建、在建入河排污口規(guī)范化整治，對新設置入河排污口進行審批的基本技術依據(jù)。應盡快組織有關專家制定流域入河排污口設置技術規(guī)范報水行政主管部門審批后實施。

　　5．建立排污信息季報及年審制度

　　立法中應規(guī)定使用或設置排污口的所有排污單位，必須按季、按年度向水行政主管部門報送排污口統(tǒng)計表。排污單位必須按規(guī)定項目如實填寫報表，不得弄虛作假。水行政主管部門每年將按照規(guī)定的審批權限，對排污口組織年審。

　　6．建立排污計量及水質在線監(jiān)測制度

　　立法中應規(guī)定排污單位必須在排污口安裝污水排放計量設施，同時限期安裝在線水質監(jiān)測儀器。為便于統(tǒng)一規(guī)范管理，入河排污口所安裝的計量設施及在線水質監(jiān)測儀器應為質檢部門認定的產(chǎn)品；在管理辦法出臺前，已經(jīng)安裝相應設施的排污口，其設施必須經(jīng)水行政主管部門或質檢部門組織檢查認定合格后方可繼續(xù)使用。

　　7．建立常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結合制度

　　建立對入河排污口及受納水域的常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測及現(xiàn)場持證執(zhí)法檢查制度。水行政主管部門應依照《水法》授權，對重大排污口，對重點、敏感水域進行常規(guī)監(jiān)測、不定期的監(jiān)督性監(jiān)測和現(xiàn)場執(zhí)法檢查，逐步實現(xiàn)有關監(jiān)測工作與水功能區(qū)監(jiān)測工作相協(xié)調。

　　8．建設一支高素質監(jiān)督管理隊伍

　　應根據(jù)入河排污口監(jiān)督管理的需要，加強流域及各級行政區(qū)域的監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設，逐步提高執(zhí)法機構的能力，加大監(jiān)督執(zhí)法的硬件和軟件建設投入力度，形成機動靈活、準確高效的執(zhí)法體系。

　　四、流域入河排污口管理的法律責任

　　1．處罰規(guī)定

　　對未按規(guī)定設置或變更排污口位置或建筑結構的，由水行政主管部門責令限期拆除，按規(guī)定程序及規(guī)范重新申請；逾期不拆除，將依法強制拆除，并處罰款。

　　對“不按規(guī)定時間要求向管理部門報送有關資料的；報送資料時弄虛作假的；不按規(guī)定時間參加年審的；故意破壞或不正常使用水污染防治設施，直排或偷排的；故意破壞或不正常使用污水排放計量設施或在線水質監(jiān)測儀器；未如實向管理部門檢查人員反映情況，提供必要的資料的；逃避、拒絕、阻礙管理部門監(jiān)督檢查的；未經(jīng)審批允許其他排污者使用本單位排污口的；利用其他單位設置的排污口的；改變廢污水排放方式、增加排放廢污水水量、增加廢污水中污染物種類、增加廢污水中污染物數(shù)量、改變廢污水入河方式的”，由水行政主管部門責令停止違法行為，并處罰款。

　　對水行政主管部門及流域機構工作人員工作不履行法定監(jiān)督管理職責，玩忽職守、徇私舞弊的，依法追究其行政責任乃至刑事責任。

　　2．建議實行“累時倍罰”的責任追究制度

　　對違法行為可以追究其民事責任、行政責任甚至刑事責任，但實踐中多為追究行政責任。當前嚴峻的水污染事實告訴人們，罰款的處罰效果與立法目的相脫離。許多地方甚至出現(xiàn)“交了排污費或罰款就等于交了保護費，違法排污合法化”的怪現(xiàn)象。考慮到違法排污行為的復雜性及水資源被污染后其危害的長期性，建議法律在追究破壞水資源行為的法律責任時有所突破，對持續(xù)違法排污者，實行“累時倍罰”的責任追究制度。

　　3．建議實行追繳非法所得制度

　　對故意不正常使用或閑置其污染治理設施，對水資源造成破壞，危害人民生命健康，應在給予其規(guī)定的行政處罰的同時，將其本應該投入而未投入的治污費用作為非法所得予以追繳。