電子垃圾污染環(huán)境立法探討

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簡介： 電子垃圾就是指各類報廢的電子產(chǎn)品，包括各種廢舊電腦，通信設(shè)備、電視機、電冰箱以及被淘汰的精密電子儀器儀表等。市場上大部分的電子電器產(chǎn)品都含有鉛、汞、鎘、六價鉻、聚溴聯(lián)苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）等大量有害物質(zhì)。如果處理不當(dāng)，這些報廢產(chǎn)品就會污染土壤、水源、動植物，并最終對人類的身體健康和生命安全造成嚴重危害。西方許多國家在處理電子垃圾方面大都有了較為完善的環(huán)境保護立法，并且在治理電子垃圾污染中積累了許多有益的經(jīng)驗，治理工作卓有成效。我國也應(yīng)該加快電子垃圾治理立法的步伐，用循環(huán)經(jīng)濟的立法理念完善相關(guān)法律，以推進資源節(jié)約型社會的建設(shè)。
關(guān)鍵字：電子垃圾污染 治理 污染轉(zhuǎn)嫁

電子垃圾就是指各類報廢的電子產(chǎn)品，包括各種廢舊電腦，通信設(shè)備、電視機、電冰箱以及被淘汰的精密電子儀器儀表等。市場上大部分的電子電器產(chǎn)品都含有鉛、汞、鎘、六價鉻、聚溴聯(lián)苯（PBB）和聚溴二苯醚（PBDE）等大量有害物質(zhì)。如果處理不當(dāng)，這些報廢產(chǎn)品就會污染土壤、水源、動植物，并最終對人類的身體健康和生命安全造成嚴重危害。西方許多國家在處理電子垃圾方面大都有了較為完善的環(huán)境保護立法，并且在治理電子垃圾污染中積累了許多有益的經(jīng)驗，治理工作卓有成效。我國也應(yīng)該加快電子垃圾治理立法的步伐，用循環(huán)經(jīng)濟的立法理念完善相關(guān)法律，以推進資源節(jié)約型社會的建設(shè)。

一、 我國電子垃圾污染現(xiàn)狀及原因分析
（一）我國電子垃圾污染現(xiàn)狀
中國改革開放以來，大量的現(xiàn)代電子設(shè)備進入家庭和辦公室。這些電器如果按照10-15年的使用壽命計算，那么現(xiàn)在已步入報廢高峰期。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國每年平均要報廢電冰箱400萬臺，電視機500萬臺，洗衣機600萬臺，此外目前我國還有近500萬臺電腦、上千萬部手機進入淘汰期。據(jù)國家環(huán)境保護總局有關(guān)人士介紹說：“與普通家電相比，廢舊電腦和手機的安全處置問題更應(yīng)該引起我們的重視，因為它們的更新速度遠快于家電產(chǎn)品。”文首我們就已提到廢舊電器產(chǎn)品對環(huán)境的嚴重危害性，因此可以想象當(dāng)這些電子產(chǎn)品被扔棄后就會毒化土地、河床、池塘，燃燒后化成有毒物質(zhì)飄散在空氣中惡劣情形。美國是世界上最大的電子產(chǎn)品生產(chǎn)國和消費國，同時也是電子垃圾的最大制造國，但為什么受電子垃圾污染的狀況反而遠不及中國的惡劣呢？中國的電子垃圾污染的現(xiàn)實狀況為何如此嚴峻？

（二）我國電子垃圾污染的原因分析
1、 電子垃圾回收利用體系中存在的問題導(dǎo)致污染失控和市場經(jīng)濟的負面效益
良性循環(huán)的自然環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，在處理電子垃圾的問題上，關(guān)鍵是要建立一個科學(xué)的回收電子垃圾體系。一個完整的垃圾處理系統(tǒng)包含有兩個階段：一是拆解，二是廢棄物的進一步回收利用，使其成為可利用的原材料。如果拆解、回收利用工藝落后，將對環(huán)境造成第二次污染，反之，則將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟和社會效益。在國外，僅電子垃圾拆解就已經(jīng)形成了非常專業(yè)的分工，不僅有專門負責(zé)拆解的公司、專門負責(zé)電路板回收的公司、還有專門提煉貴重金屬的公司等。由于實行專業(yè)化處理，像美國的電子垃圾回收利用率可以達到90%以上，相比之下，我國廢舊家電回收處理完全是在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下自發(fā)進行的。現(xiàn)有回收渠道主要有：經(jīng)銷商通過“以舊換新”方式折價收購；走街串巷的個體收購者上門收購；搬家公司收購消費者在搬家時拋棄的廢舊家電。由于這些回收方式，所回收的廢舊家電有的直接銷往農(nóng)村，有的賣給舊家電經(jīng)銷商經(jīng)維修后在舊貨市場上銷售，報廢的家電則由工人拆解出原料或原部件，不能賣的部分當(dāng)作垃圾扔掉。在這種拆解過程中通常用到的只有一把錘子、一個爐子和一個硫酸池。酸液帶著大量有害物質(zhì)源源不斷流入河流、滲入地下、影響土壤的酸堿平衡、污染水源、傷害動植物；經(jīng)過燒烤、電子板卡中的有毒物質(zhì)揮發(fā)到空氣中，同時也被操作人員吸入肺中，引起呼吸道疾病、皮膚潰爛和腎結(jié)石，甚至嚴重危害他們的生命安全。此外這種低技術(shù)處理還帶來了諸如資源浪費、個別經(jīng)銷商非法拼裝和銷售質(zhì)量低劣的產(chǎn)品進而損害消費者利益等后果。
究其根源，是因為傳統(tǒng)的工業(yè)生過程體現(xiàn)的是一種由“資源—產(chǎn)品—污染排放”單向流動的線性經(jīng)濟。在這種生產(chǎn)模式中，人們千方百計地把地球上的物質(zhì)和能源提取出來進行生產(chǎn)活動創(chuàng)造經(jīng)濟價值，然后又把未處理的污染和廢物大量地排放到空氣、水、土壤、植物中，這種模式本質(zhì)上是把資源持續(xù)不斷地變成垃圾的運動，是以破壞環(huán)境、浪費自然資源為代價來實現(xiàn)經(jīng)濟的數(shù)量增長的，因此這種經(jīng)濟運行方式能持續(xù)發(fā)展下去必須基于兩個前提：一是自然資源是取之不盡用之不竭，而且廉價的；二是經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞永遠不超過自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，不影響人類自身的生存和發(fā)展。 顯然，這兩個前提如今是絕對不可能成立的。同時也由于市場本身的惟利性，投資經(jīng)營者所關(guān)注的是經(jīng)濟利益，并往往只重視眼前可實現(xiàn)的利益而忽略自然資源的可持續(xù)利用，不惜犧牲環(huán)境來實現(xiàn)短期經(jīng)濟增長，導(dǎo)致自然資源已漸漸成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約因素，環(huán)境污染和生態(tài)破壞給人類帶來深重的災(zāi)難。因此一味追求經(jīng)濟發(fā)展而繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，資源將難以為繼，環(huán)境將不堪負重。

2、 污染轉(zhuǎn)嫁
隨著對外開放的深入和中國成為世界貿(mào)易組織的正式成員，我國參與國際貿(mào)易的廣度和深度都將得到進一步的拓展?！把罄逼筮^海進入我國的可能性相應(yīng)地增大了。就美國來說，美國西部“回收”的電子零件中，大概有50%到80%最后運到了亞洲國家。據(jù)“硅谷防止有毒物質(zhì)聯(lián)盟”和總部設(shè)在西雅圖的“巴塞爾行動網(wǎng)絡(luò)”報告說，從1997年到2004年美國約有3億臺電腦報廢，至2005年美國在每一臺新電腦投放市場的同時就有一臺舊電腦加入到報廢的行列。如果以80%計算，其中的2400萬臺廢電腦可能進入到亞洲。在利潤的驅(qū)使下，美國的“回收”廠商和亞洲的進口中間商展開了大規(guī)模的電子廢物貿(mào)易。在中國，廣東等地已成為美國的電子廢物處理場之一，廣東貴嶼鎮(zhèn)就是其中一個典型。中國的電子廢物處理技術(shù)本來就相對落后，這樣一來的污染轉(zhuǎn)嫁，無疑是給本來已嚴峻的污染現(xiàn)狀雪上加霜。

3、 政府缺位和立法上的缺陷
在我國，電子垃圾問題已經(jīng)引起有關(guān)部門的重視。但目前，我國的電子垃圾回收處理產(chǎn)業(yè)還沒有真正形成。電子垃圾回收處理產(chǎn)業(yè)一旦形成將會從根本上電子垃圾的污染現(xiàn)狀，這個產(chǎn)業(yè)是一個沙里淘金的產(chǎn)業(yè)，投資者想要進入這個領(lǐng)域是需要謹慎的。一個正規(guī)電子垃圾處理企業(yè)必須滿足嚴格的環(huán)保要求，必須有充足的電子廢物來源，所裝備的設(shè)備必須使電子垃圾的分離效率、資源化效率和處理能力達到最優(yōu)化，使采用的技術(shù)能夠讓處理設(shè)施以無害環(huán)境的形式運行，所需投入資金可多達數(shù)千萬元。由于舊家電回收利用體系還沒有建立起來，因此即便有投入的資金，如果沒有充實的廢物來源渠道，沒有先進的技術(shù)，沒有生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度等國家立法或政策的保障，企業(yè)也是步履艱難的。然而現(xiàn)實就是這樣一種狀況：我國沒有電子產(chǎn)品的相應(yīng)報廢標(biāo)準，沒有規(guī)范回收渠道，也無相關(guān)的優(yōu)惠政策扶持電子垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更重要的是還未真正以循環(huán)經(jīng)濟的理念指導(dǎo)生產(chǎn)者的產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)和循環(huán)利用，培養(yǎng)消費者的正確消費觀念和環(huán)保觀念。
目前我國沒有一部相關(guān)的專門法律，只有新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有一些原則性的規(guī)定（5、6、37）和相關(guān)部門規(guī)章，如信息產(chǎn)業(yè)部、環(huán)?？偩帧⑸虅?wù)部、工商管理總局、海關(guān)總署聯(lián)合會簽的《電子信息產(chǎn)品的污染防治管理辦法》，國家發(fā)改委的《廢舊家用電器及電子產(chǎn)品回收利用管理條例》和環(huán)?？偩值摹稄U棄家電與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》。
先不談這些規(guī)章的令出多門，就《固廢法》來說就有這樣兩個問題：①用于保障法律中規(guī)定的各項要求得以實現(xiàn)的設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，部分地方即便已建設(shè)這些設(shè)施，也未正常運行。設(shè)施之所以會滯后有經(jīng)濟上的原因，更多的是管理和立法的原因，比如該法第6條規(guī)定防治設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費投入包括在政府的環(huán)境保護規(guī)劃中，這是不明確的，并且也沒有對違反行為的約束手段，實踐中就難以落實。設(shè)施之所以不能良好運行是由于沒有適當(dāng)?shù)馁Y金來保障設(shè)施有效地運行，法律對設(shè)施的建設(shè)作了簡單要求，而對如何實現(xiàn)這一要求并沒有相應(yīng)的法律保障。②該法第5條規(guī)定了使用者也即消費者對固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任，但隨后并沒有規(guī)定具體的回收措施相配套，因此類似這樣的規(guī)定在我國這樣一個環(huán)保意識薄弱的國家顯然都是沒有實際意義的。

二、 歐盟電子垃圾立法對我國電子垃圾立法進程的促進
2004年8月13日，歐盟各成員國完成了電子垃圾立法工作，歐盟《電子垃圾處理法》正式出臺并于今年8月13日正式實施。它是依據(jù)2002年歐盟的兩個指令完成的，這兩個指令分別是《關(guān)于報廢電子電器設(shè)備指令》WEEE和《關(guān)于在電子電器設(shè)備中禁止使用某些有害物質(zhì)指令》ROHS。兩個指令涉及的產(chǎn)品包括10大類，近20萬種，幾乎涵蓋了所有電子信息產(chǎn)品。目前歐盟已成為我國家電出口的主要市場之一，約占我國家電出口市場的四分之一，因此這樣一來將會給我國機電出口造成很大的影響。
WEEE要求“進口商和和經(jīng)銷商在2005年8月13日以后投放市場的電氣和電子產(chǎn)品上加貼回收標(biāo)識”，也就是將回收成本轉(zhuǎn)嫁到制造商身上，由于歐盟國家的勞動力價格高，所以有可能回收費用還要高過出口價格，這樣一來我國出口商將會因為高額的回收成本而降低產(chǎn)品的競爭力。另一個指令ROHS也要求“2006年7月1日以后投放歐盟市場的電氣和電子產(chǎn)品不得含有鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯(lián)苯和多溴聯(lián)苯醚等6種有害物質(zhì)”，要在短時間內(nèi)尋找原料的代替品非常困難，即使找到也必然增加產(chǎn)品的成本，這也會導(dǎo)致中國企業(yè)要么退出歐盟市場要么因增加成本而失去原有的競爭力。
歐盟這兩項指令似乎是對我國電子電氣設(shè)備出口產(chǎn)品形成了貿(mào)易技術(shù)壁壘，但從長遠來看它有助于提高報廢電子電氣產(chǎn)品的回收及再循環(huán)率，從而降低電子廢物的數(shù)量，減少對環(huán)境的污染，提高對自然資源的利用率?？偟膩碇v歐盟的這一系列立法對我國的電子垃圾立法是一個促進，因此我國應(yīng)抓住個機會積極應(yīng)對歐盟的兩個指令，加快我國電子垃圾處理立法進程，建立適應(yīng)國際要求的、科學(xué)的回收利用體系，增強產(chǎn)品出口的競爭力。

三、 結(jié)合國外電子垃圾立法對我國電子垃圾立法工作的建議
簡要來說，美國防治電子垃圾污染的方式主要有：①制定法律要求顧客交納電子垃圾回收處理費；②從法律上禁止私人向填埋場或焚燒爐扔棄電腦顯示器；③建立技術(shù)成熟、管理完善的廢舊家電處理企業(yè)（這些企業(yè)對廢舊家電的回收利用率達到97%以上）；④電子垃圾由生產(chǎn)商自行回收處理。
日本在處理電子垃圾時主要有：①從法律上規(guī)定生產(chǎn)商和進口商對制造、進口的家電有回收義務(wù)，并要求回收利用率；②消費者須讓指定回收企業(yè)回收廢舊家電，并支付一定回收費用；③在PC領(lǐng)域，要求計算機生產(chǎn)商回收商用PC，并負責(zé)處理費用；而家用PC在售出時由消費者負擔(dān)回收費用。
歐盟的處理方式主要有：①規(guī)定產(chǎn)品的環(huán)境設(shè)計、投入到市場的產(chǎn)品的標(biāo)識和信息、產(chǎn)品廢棄后的分類收集和處置、回收利用率目標(biāo)等要求；②規(guī)定生產(chǎn)商和產(chǎn)品進口商必須對投入市場的產(chǎn)品提供回收利用經(jīng)費。
這些國家有關(guān)電子垃圾處理的配套法律政策和管理制度值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，同時我們也要看到，與他們這些經(jīng)濟高度發(fā)達的地區(qū)相比，我國的經(jīng)濟技術(shù)水平、社會化服務(wù)能力和環(huán)保意識等方面都有一定差距。因此我們需要將這些先進經(jīng)驗認真加以分析研究，結(jié)合我國的國情制定相關(guān)法律或政策，使其更具有可操作性。目前我國廢舊家電產(chǎn)品回收利用管理還處于無法可依的狀態(tài)，為此，建議我國盡快出臺相關(guān)法律或者行政法規(guī)，并且考慮到以下內(nèi)容：

1、 規(guī)范回收、拆解市場，建立有資質(zhì)的回收企業(yè)并產(chǎn)業(yè)化
由于非規(guī)范的回收方式成本低、上門入戶，因此大部分居民都將廢舊家電處理給個體商販，隨后的拆解市場管理也非?；靵y，不僅造成了嚴重的污染，還給安全帶來很大的隱患?？梢哉f電子垃圾問題處理的基本前提就是回收、拆解市場的規(guī)范化，政府應(yīng)幫助建立符合環(huán)保標(biāo)準的專門回收企業(yè)，通過法律保障回收企業(yè)的廢舊電子產(chǎn)品來源，幫助形成產(chǎn)業(yè)化。

2、 鼓勵和扶持廢舊家電回收處理企業(yè)
在規(guī)范回收、拆解市場的同時也應(yīng)該通過經(jīng)濟手段和政策措施來扶持廢舊家電回收處理企業(yè)。廢舊家電大量涌入非規(guī)范的回收拆解工廠很大一部分是因為考慮利益因素，非正規(guī)企業(yè)不考慮環(huán)境保護和資源回收利用，因此成本極低利潤高。而正規(guī)企業(yè)需要投入大量資金才能保證高技術(shù)、高回收利用率的拆解完成，所以投入大風(fēng)險大回報周期也長，長此以往難以為繼。國家應(yīng)制定相關(guān)優(yōu)惠政策對正規(guī)回收企業(yè)進行補貼，或給予稅收上的減免。

3、 建立政府、生產(chǎn)者、消費者責(zé)任分擔(dān)制度
《固體廢物污染環(huán)境防治法》第5條規(guī)定：“國家對固體廢物污染環(huán)境實行污染者依法負責(zé)的原則”進而又規(guī)定“產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任” 。這實際上是對生產(chǎn)者和消費者的責(zé)任作了初步規(guī)定。需要進一步完善的是關(guān)于這兩者責(zé)任的具體分擔(dān)以及政府的責(zé)任分擔(dān)，如生產(chǎn)者方面：可以確立生產(chǎn)廠商的終生負責(zé)制，即生產(chǎn)者負責(zé)回收；生產(chǎn)者承擔(dān)主要的回收費用，政府可以提供合理的補貼。政府方面：政府幫助建立健全的電子垃圾回收網(wǎng)絡(luò)；政府建立循環(huán)經(jīng)濟的綠色核算制度，把資源消耗和環(huán)境污染納入核算數(shù)據(jù)。消費者方面：要求在購買產(chǎn)品時或報廢時交納一定的回收費用；建立回收獎勵制度，鼓勵市民回收電子產(chǎn)品；對隨意拋棄電子垃圾的行為進行罰款。

4、 實行環(huán)境認證制度
環(huán)境認證是指產(chǎn)品或服務(wù)符合一定的環(huán)保標(biāo)準、指標(biāo)而獲得的證明標(biāo)志。印有該標(biāo)志的產(chǎn)品在使用壽命終結(jié)時必須通過法定渠道回收。實行環(huán)境認證制度能夠使生產(chǎn)者生產(chǎn)出有益于環(huán)保的產(chǎn)品，引導(dǎo)消費者購買符合回收標(biāo)準的產(chǎn)品，從而使該企業(yè)獲得更多經(jīng)濟優(yōu)勢。也有助于廢棄產(chǎn)品的回收利用，提高消費者的環(huán)保意識。

當(dāng)然，在注重立法的同時我們也應(yīng)采用其他輔助措施。如加強宣傳，提高社會各界自覺參與意識。通過形式多樣的宣傳，使社會各界對“政府、生產(chǎn)者、消費者責(zé)任分擔(dān)制度”有個全面的了解和認識，對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的緊迫性和必然性有認同感，不斷增強民眾自覺按規(guī)定處理廢棄物品的積極性，形成全民環(huán)保、全民節(jié)約的良好氛圍。我們也應(yīng)該加強與國際社會的溝通與聯(lián)系，借鑒科學(xué)完善的環(huán)境保護經(jīng)驗，運用循環(huán)經(jīng)濟理念結(jié)合我國的實際，形成一個健康發(fā)展的電子垃圾產(chǎn)業(yè)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

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