鐵路專家冷對(duì)民資入鐵新政：新瓶裝舊酒

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8月19日，中國(guó)政府網(wǎng)全文公布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)。在穩(wěn)增長(zhǎng)的大背景下，外界普遍解讀，以投融資改革為契機(jī)，鐵路建設(shè)將繼續(xù)加速，并在新一輪投資熱潮中扮演重要角色。因此，《意見(jiàn)》甫一公布，即得到市場(chǎng)的熱切回應(yīng)，次日，A股鐵路運(yùn)輸板塊逆勢(shì)上揚(yáng)。

客觀而言，這份全文2200余字的文件中亮點(diǎn)頗多，包括多方式多渠道融資、完善運(yùn)價(jià)機(jī)制、政策性補(bǔ)貼、盤活鐵路用地、提高資產(chǎn)收益、形成建設(shè)合力等六大方面。

然而，諸多亮點(diǎn)，難掩龐大鐵路建設(shè)計(jì)劃以及龐大債務(wù)背后的資金窘境。與市場(chǎng)熱情相反，《意見(jiàn)》出臺(tái)后，鐵路業(yè)內(nèi)專家的態(tài)度卻較為冷淡，他們普遍認(rèn)為，迫于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)“倒逼”出來(lái)的改革，若未理順固有體制障礙，仍難免落入“新瓶裝舊酒”的窠臼。

投融資新政

此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》要求，要確保在建項(xiàng)目順利推進(jìn)，投產(chǎn)項(xiàng)目如期完工，新開(kāi)項(xiàng)目抓緊實(shí)施，全面實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)。

《意見(jiàn)》提出，加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭(zhēng)取超額完成2013年投資計(jì)劃。其實(shí)，早在7月24日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)討論投融資改革期間，發(fā)改委已將今年鐵路投資額度從年初的6500億元上調(diào)至6900億元。

同時(shí)，還確認(rèn)兩項(xiàng)計(jì)劃：2013年鐵路新開(kāi)工項(xiàng)目由37個(gè)調(diào)整為47個(gè)；2014年和2015年鐵路固定資產(chǎn)投資將不低于1.4萬(wàn)億元。

此外，還明確“十二五”期間鐵路投資計(jì)劃從2.8萬(wàn)億元增加為3.3萬(wàn)億元，并爭(zhēng)取“十二五”后兩年社會(huì)資本投資鐵路2000億元。

要如期完成投資計(jì)劃，并不那么容易。

直至上個(gè)月，中國(guó)鐵路總公司(下稱鐵路總公司)僅完成全年固定資產(chǎn)投資額度的37.9%。盡管自鐵路總公司成立后，已發(fā)行了800億元鐵路債，但是相較于巨大的資金缺口，實(shí)為杯水車薪。同時(shí)，隨著銀根緊縮，鐵路貸款規(guī)模已呈持續(xù)下降之勢(shì)。

此外，政企分開(kāi)之后的鐵路總公司仍然巨債壓身。根據(jù)原鐵道部的公開(kāi)數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，鐵道部資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到61.8%，這些債務(wù)由新成立的鐵路總公司承接。

縱觀《意見(jiàn)》中各項(xiàng)要求，鐵路總公司對(duì)資金的需求顯而易見(jiàn)。

《意見(jiàn)》提出，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類投資建設(shè)。向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。

同時(shí)《意見(jiàn)》明確，鼓勵(lì)社會(huì)法人投入鐵路發(fā)展基金。這一基金主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。

此外，為了加強(qiáng)鐵路的盈利能力，《意見(jiàn)》力圖兼顧開(kāi)源和減負(fù)。

開(kāi)源方面，提出堅(jiān)持鐵路運(yùn)價(jià)改革市場(chǎng)化，建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性。同時(shí)，支持利用鐵路車站及線路周邊用地綜合開(kāi)發(fā)。

《意見(jiàn)》不但授予鐵路總公司以鐵路車站及線路用地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)，還要求鐵路總公司盤活鐵路用地資源并提高其他資產(chǎn)的收益水平；適度提高開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的劃撥土地，也可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)的形式加以盤活。

而在減負(fù)方面則明確，將“建立對(duì)公益性、政策性運(yùn)輸?shù)暮侠硌a(bǔ)貼制度”，考慮到鐵路的巨額負(fù)債，中央財(cái)政還將在2013年和明后兩年對(duì)鐵路總公司實(shí)行過(guò)渡性補(bǔ)貼。

改革輪回

事實(shí)上，鐵路系統(tǒng)投融資改革從未間斷。

原鐵道部從1979年便開(kāi)始在鐵路建設(shè)中引進(jìn)外部資本。至1992年8月，原國(guó)家計(jì)委和原鐵道部發(fā)布《關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路的意見(jiàn)》，正式推出鐵道部和地方合資建鐵路的模式。按照文件規(guī)定，跨地區(qū)和地區(qū)性的鐵路干線及重要的鐵路支線，都可以由鐵道部與地方政府、企業(yè)和其他投資者共同投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

隨著第一條合資鐵路——三茂鐵路建設(shè)，鐵路投融資由單一的政府投資模式向合資模式轉(zhuǎn)變。三茂鐵路由原鐵道部和廣東省共同出資修建，橫貫廣東中部到西部，起自佛山市三水區(qū)，終于茂名市。

盡管此后合資鐵路項(xiàng)目不斷增多，但社會(huì)資本的參與卻不盡如人意。于1998年4月全線通車的金溫鐵路是浙江省內(nèi)的交通大動(dòng)脈，也是中國(guó)第一條股份制鐵路。1991年，經(jīng)原國(guó)家計(jì)委和原經(jīng)貿(mào)部的批準(zhǔn)，浙江省地方鐵路公司與香港聯(lián)盈興業(yè)有限公司成立合資公司建設(shè)金溫鐵路。

然而在合作過(guò)程中，地方鐵路公司和香港合資公司并無(wú)鐵路車輛調(diào)度權(quán)，此權(quán)力至今掌握在鐵路總公司手中。“我們要求增開(kāi)一趟列車，不是不同意就是遲遲批復(fù)不下來(lái)，但是國(guó)有鐵路臨時(shí)加開(kāi)幾列都司空見(jiàn)慣。”金溫鐵路一位負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)表示。最終，香港合資方將股份轉(zhuǎn)讓給浙江省和原鐵道部，完全退出合資公司。

2004年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，計(jì)劃到2020年全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到10萬(wàn)公里。據(jù)原鐵道部當(dāng)時(shí)的預(yù)計(jì)，如要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，投資總量將超過(guò)2萬(wàn)億元，平均每年的投資額在1000億元以上。如何填補(bǔ)巨大的資金缺口，成為當(dāng)時(shí)的鐵道部頭疼的問(wèn)題。

2005年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布文件，要求加快包括鐵路在內(nèi)的壟斷行業(yè)改革，進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這為鐵路投融資體制改革提供了宏觀政策的支持。同年7月，原鐵道部發(fā)布文件，鼓勵(lì)非公有資本以投資參股、項(xiàng)目融資以及合作、聯(lián)營(yíng)等方式，參與鐵路干線、鐵路支線、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施的建設(shè)和既有線路改造。

2006年，為滿足“十一五”期間大規(guī)模的鐵路建設(shè)資金需求，《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》出臺(tái)，明確提出“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則，并要求大力吸引地方政府和境內(nèi)外各類社會(huì)資金直接投資鐵路建設(shè)，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。

從2005年前后密集出臺(tái)的鐵路投融資政策來(lái)看，其改革動(dòng)力來(lái)自于對(duì)資金的渴求。然而，當(dāng)社會(huì)資本真正進(jìn)入鐵路領(lǐng)域后，卻仍舊一波三折。

衢常鐵路是原鐵道部投融資體制改革試點(diǎn)的第一條社會(huì)資本投資的鐵路，位于浙西衢州境內(nèi)，從衢州市到常山縣，全長(zhǎng)約45公里，2007年建成通車。衢常鐵路由原鐵道部、浙江省常山縣政府和民營(yíng)企業(yè)浙江常山水泥有限責(zé)任公司(下稱常山水泥公司)共同投資建設(shè)。

衢常鐵路的終局與金溫鐵路如出一轍，2006年，常山水泥公司將其持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海鐵路局和浙江鐵路投資集團(tuán)，并在2007年將剩余股權(quán)轉(zhuǎn)讓后徹底退出。盡管常山水泥公司并未明確公布其退出動(dòng)因，但業(yè)內(nèi)普遍相信，權(quán)利缺失是其退出的主要原因。

“民資進(jìn)入鐵路領(lǐng)域最怕兩點(diǎn)，一是調(diào)度權(quán)掌握在國(guó)鐵手中，使民資投資的線路得不到公平對(duì)待；二是民資在合營(yíng)公司中的經(jīng)營(yíng)決策和分紅中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。” 國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌稱。

回報(bào)不足是社會(huì)資本面臨的又一尷尬。鐵路行業(yè)實(shí)行的是財(cái)務(wù)交叉補(bǔ)貼機(jī)制，即各個(gè)運(yùn)輸企業(yè)將直通運(yùn)輸獲得的收入先上交鐵路總公司，由鐵路總公司根據(jù)各個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的清算系數(shù)對(duì)其進(jìn)行再分配，此種分配機(jī)制直接導(dǎo)致民資企業(yè)無(wú)法直接獲得運(yùn)輸收入，而再分配過(guò)程中缺乏話語(yǔ)權(quán)，也使企業(yè)收入無(wú)法真實(shí)反映實(shí)際的收入和利潤(rùn)。

民資入鐵難，從2010年滬杭高鐵項(xiàng)目再次得到印證。

滬杭高鐵由原鐵道部與寶鋼集團(tuán)、上海市政府、浙江省政府四方投資，2010年建成通車，曾被認(rèn)為是鐵路投資成功引入社會(huì)資本的范例。但在平等出資的背后，原鐵道部向各合資方發(fā)出“委托管理”“統(tǒng)征統(tǒng)貸”等一系列與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政通知，要求合資方將合資鐵路交由原鐵道部管理，但涉及具體托管方式、收益分配方式等被托管方需要具體履行的義務(wù)均不明確。

簽署這些“托管協(xié)議”，意味著合資方短期將無(wú)法獲得應(yīng)得的經(jīng)營(yíng)收入。原鐵道部的這一做法招致了寶鋼等其他合資方的不滿。

如何打破“玻璃門”

“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會(huì)資本成功的前提是，投資對(duì)象的主要產(chǎn)權(quán)屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠得到充分界定和有效保護(hù)，并使得財(cái)產(chǎn)具有合理的轉(zhuǎn)讓和交換價(jià)值。” 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授榮朝和表示。

鐵路的公益性、網(wǎng)絡(luò)性、共享性以及自然壟斷性等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，決定了其產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為特殊且復(fù)雜。推進(jìn)鐵路改革，必須重構(gòu)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理清鐵路產(chǎn)權(quán)關(guān)系，且從多個(gè)方面入手。

首先需要解決中央與地方的鐵路事權(quán)分工，形成國(guó)家鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網(wǎng)基本格局，并進(jìn)一步提出政府間合理分工的明確要求，鐵路的政策與管理體制據(jù)此也需要進(jìn)行必要的調(diào)整。

此外，考慮以干線結(jié)合區(qū)域作為劃分國(guó)有鐵路系統(tǒng)企業(yè)邊界的依據(jù)，區(qū)域或地方性鐵路應(yīng)考慮盡量下放給地方經(jīng)營(yíng)管理。

客觀而言，即便重組后的鐵路企業(yè)規(guī)模合理，地方性鐵路、民營(yíng)鐵路與國(guó)有鐵路系統(tǒng)之間仍需共用相關(guān)設(shè)施與財(cái)產(chǎn)，因此在鐵路企業(yè)之間引入平等主體之間的交易制度殊為必要，以避免國(guó)鐵通過(guò)強(qiáng)大的路網(wǎng)地位迫使地方鐵路或合資鐵路就范，并最終達(dá)到接收或控制的目的。

除去產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，行車調(diào)度權(quán)也是鐵路企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要組成部分。“國(guó)內(nèi)幾乎所有的地方鐵路和國(guó)鐵未能控股的合資鐵路，都在與國(guó)鐵系統(tǒng)的車流交換方面遭受過(guò)排斥，造成客貨流與運(yùn)輸收入被迫流失的情況。”榮朝和表示。

其實(shí)，只要擁有足夠的運(yùn)量，客貨運(yùn)量的流動(dòng)與企業(yè)邊界劃分沒(méi)有明顯沖突，獨(dú)立調(diào)度指揮的鐵路企業(yè)不但完全可以生存，而且能夠?qū)崿F(xiàn)高效率。

朔黃鐵路的經(jīng)驗(yàn)可為借鑒。朔黃鐵路由神華集團(tuán)牽頭建設(shè)，其控股子公司中國(guó)神華(16.78, 0.28, 1.70%)能源股份有限公司占股52.7%，中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司占股41.2%，河北省建投公司占6.1%。由于朔黃鐵路是“西煤東運(yùn)”的重要組成部分，神華集團(tuán)自身的煤運(yùn)業(yè)務(wù)即可保證其運(yùn)量，因此朔黃鐵路干線與國(guó)鐵系統(tǒng)盡可能不接軌，不交換車輛和貨流，能夠最大程度地減少鐵路部門的統(tǒng)一指揮對(duì)其調(diào)度權(quán)的干擾。

另一個(gè)例子是民資控股的伊泰鐵路。盡管接入國(guó)鐵，但在自有線路上，伊泰公司擁有運(yùn)輸調(diào)度自主權(quán)，這亦是其持續(xù)盈利的關(guān)鍵籌碼。

顯然，在鐵路產(chǎn)權(quán)未獲界定、調(diào)度權(quán)未加清晰的情況下，此次鐵路投融資改革仍然繞不過(guò)舊有的問(wèn)題。

“當(dāng)前融資困境不是鐵路投融資體制改革所能解決，它涉及政府和市場(chǎng)關(guān)系、鐵路發(fā)展戰(zhàn)略以及鐵路運(yùn)輸管理體制，只能通過(guò)深化改革來(lái)破解。” 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)認(rèn)為