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加快建立我國農(nóng)業(yè)節(jié)水保障體系的對策和建議
近年來我國農(nóng)業(yè)節(jié)水得到了較快發(fā)展,在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)水資源的供需矛盾。但與我國水資源短缺的形勢和社會發(fā)展的要求相比,農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展速度和規(guī)模仍然嚴重滯后。關(guān)鍵是沒有建立適應(yīng)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟條件下發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的保障體系。發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅是技術(shù)問題,更主要是管理體制和政策問題,涉及用水管理體制和投資機制、水價政策、法律法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新和觀念更新等諸多方面。必須從農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、水資源可持續(xù)利用以及促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高度,充分認識發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略地位和作用。
一、制約我國農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的主要問題
?。保狈茖W統(tǒng)籌規(guī)劃
全面規(guī)劃、合理布局是農(nóng)業(yè)節(jié)水健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。由于以往對農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展戰(zhàn)略和客觀規(guī)律研究不夠,在指導和推動農(nóng)業(yè)節(jié)水工作中存在著主觀性、盲目性。有些地方不考慮當?shù)氐淖匀缓蜕鐣?jīng)濟條件,片面強調(diào)單項技術(shù),盲目追求“先進技術(shù)”,造成一些節(jié)水工程高投入、低效益。有些地方對水資源狀況不清,對上下游的關(guān)系研究不夠,沒有考慮生態(tài)環(huán)境用水,盲目擴大灌溉面積及高耗水作物,造成過量引用地表水,超量開采地下水。已經(jīng)制定的一些農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展規(guī)劃,由于沒能很好地與當?shù)氐乃Y源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃及國民經(jīng)濟總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),往往難以落實。
2.管理體制不適應(yīng)
①水資源管理不統(tǒng)一。我國《水法》規(guī)定,“國務(wù)院水行政部門負責水資源的統(tǒng)一管理”,但目前尚未形成統(tǒng)一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統(tǒng)一,有限的水資源不能得到合理、高效地開發(fā)利用。處于上游及靠近河流的地區(qū)無節(jié)制的引水,不僅浪費了水資源,而且引發(fā)土壤次生鹽堿化,甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠的地區(qū),由于河水供不應(yīng)求而大量開采地下水,造成地下水位持續(xù)下降,形成一系列生態(tài)環(huán)境問題。在許多灌區(qū),由于地表水與地下水沒能實行統(tǒng)一管理,不同水源的水價政策不協(xié)調(diào),致使能有效提高灌區(qū)水資源利用效率的井渠結(jié)合方式長期難以推開。
②灌區(qū)管理體制不適應(yīng)。目前我國灌區(qū)管理體制基本上是事業(yè)型的,不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。存在的主要問題:一是產(chǎn)權(quán)不清。主管部門與灌區(qū)及用水者的職責模糊,灌區(qū)及用水者只管用不管修,致使國家和各級政府投資建設(shè)的工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效益,更不能保值增值。二是經(jīng)營不能自主、經(jīng)費不能自給。灌區(qū)管理單位對灌區(qū)工程建設(shè)和水量調(diào)度缺乏自主權(quán),行政干預較多。目前灌區(qū)的主要經(jīng)濟收入是水費,由于水價普遍低于成本,多數(shù)灌區(qū)入不敷出,不能維持簡單再生產(chǎn)。三是灌區(qū)用水計量設(shè)施不配套,主管部門對灌區(qū)用水定額與節(jié)水指標沒有考核。許多灌區(qū)為了增加水費收入而設(shè)法鼓勵農(nóng)民多用水。四是灌區(qū)管理機構(gòu)臃腫,增加了灌區(qū)負擔。五是用水戶參與管理的機制尚未普遍建立起來。
?。常度雵乐夭蛔?,投資政策不合理
?、偻度雵乐夭蛔恪#福澳甏詠?,水利基本建設(shè)投資占全國基本建設(shè)總投資的比重逐年下降,在水利基本建設(shè)投資中灌溉工程的比重也在不斷減小,由50年代的30%降到1994年的10%。農(nóng)業(yè)實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,地方對農(nóng)田水利的投資和農(nóng)民投勞均大幅減少。1999年以來,國家大幅度增加了水利投資,但主要用于大江大河整治。據(jù)統(tǒng)計,“九五”前3年,我國節(jié)水灌溉工程建設(shè)總投資約250億元,其中,國家基建投資10億元,地方財政投資60億元,中央安排專項貸款53億元(中央和地方財政貼息3.16億元),群眾自籌127億元。也就說,在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程建設(shè)總投資中,國家和地方政府投資占30%,農(nóng)民自籌和貸款占70%。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),廣大農(nóng)民的收入還很低,難以承擔全面推進農(nóng)業(yè)節(jié)水的投資需求。
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