綜合管理：淺談城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的理論研究

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　　前言 　　 　　

　　近年來,我國(guó)城市規(guī)劃的制定已經(jīng)上升到法律、法規(guī)的高度,各個(gè)城市都制定了完備的總體規(guī)劃。總體規(guī)劃一般以15 年為限,在此基礎(chǔ)上,又制定了切實(shí)可行的控制性詳細(xì)規(guī)劃,有的城市補(bǔ)充制定了修建性詳細(xì)規(guī)劃,通過專家評(píng)審和廣泛的公眾參與,形成法律條文,并得到城市政府部門領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。然而,在我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過程中,如何進(jìn)行協(xié)調(diào)有效的管理,卻一直停留在長(zhǎng)官意志,行政計(jì)劃管理的階段。我們國(guó)家的城市普遍受經(jīng)濟(jì)力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾,受到社會(huì)和政府控制力不強(qiáng)的影響,受到急功近利心態(tài)的支配,往往在城市規(guī)劃實(shí)施中有統(tǒng)籌規(guī)劃,卻缺少統(tǒng)一的實(shí)施管理。例如,一條道路剛剛建好就因鋪設(shè)管道而開挖,過幾個(gè)月要鋪設(shè)電纜,再開挖,再填平,道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便,而且浪費(fèi)了大量的人力和金錢。因此,對(duì)如何進(jìn)行有效的城市規(guī)劃管理應(yīng)該予以足夠的重視。 　　 　　

　　1、城市規(guī)劃項(xiàng)目管理研究的思路 　　 　　

　　一切生產(chǎn)和公共事務(wù)的管理, 其共同的目的就是試圖“最有效地運(yùn)用現(xiàn)有資源來滿足一定的預(yù)計(jì)的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續(xù)發(fā)展,它具體通過城市規(guī)劃行政主管部門依照有關(guān)法律法規(guī)綜合調(diào)控,逐步實(shí)施。從這個(gè)意義上講,城市規(guī)劃管理實(shí)際上充當(dāng)著維護(hù)城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色。把城市規(guī)劃作為一個(gè)系統(tǒng)來分析,城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng),主要負(fù)責(zé)制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實(shí)施管理是執(zhí)行系統(tǒng),它包括從建設(shè)工程的計(jì)劃、用地安排到市政建設(shè),管理工作貫穿于建設(shè)的全過程。城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng),主要負(fù)責(zé)建設(shè)工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設(shè)等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng),系統(tǒng)運(yùn)行的保障條件有很多,如組織、人員、體制、機(jī)制、法制等,其中法制保障尤為重要。

　　整個(gè)城市規(guī)劃管理的全部?jī)?nèi)容是通過不同的層次系統(tǒng)顯現(xiàn)出來的,它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng),城市規(guī)劃管理實(shí)施子系統(tǒng)和建設(shè)工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個(gè)城市建設(shè)的空間布局,大到社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、文化的,小到一個(gè)地塊邊界,時(shí)間跨度長(zhǎng)則20 年,短則5 年。子系統(tǒng)包含了建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的選址管理,用地的規(guī)劃管理和建設(shè)工程規(guī)劃管理,組成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。小系統(tǒng)則包含了具體建設(shè)環(huán)節(jié)的管理程序。

　　1.2城市規(guī)劃管理和項(xiàng)目管理的融合

　　一般而言,項(xiàng)目是指一次性的、臨時(shí)性的活動(dòng)。它具有獨(dú)特性、多目標(biāo)屬性和生命周期性的特點(diǎn),城市規(guī)劃正是在一定的時(shí)間限制內(nèi)(總體規(guī)劃一般在10~15 年,詳細(xì)規(guī)劃一般在1~3 年),為了達(dá)到社會(huì)環(huán)境、人口發(fā)展、社會(huì)愿望的平衡所進(jìn)行的一次性的、臨時(shí)的、獨(dú)有的工作。因此,城市規(guī)劃可以作為一個(gè)項(xiàng)目。那么,從城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀看,將項(xiàng)目管理這一系統(tǒng)的、科學(xué)的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下:

　　(1)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性,城市規(guī)劃的順利實(shí)施,需要不同領(lǐng)域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時(shí),也要大量控制外部資源,才能實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的多目標(biāo)。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,管理信息技術(shù)和電子商務(wù)的出現(xiàn),項(xiàng)目管理工具的多樣化,使城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的技術(shù)實(shí)現(xiàn)成為可能。

　　(2)城市規(guī)劃管理部門要對(duì)城市發(fā)展變化更為敏感,解決問題的速度更快,成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結(jié)構(gòu)官僚主義嚴(yán)重,反應(yīng)遲鈍,無法應(yīng)對(duì)這種變化,而項(xiàng)目管理要求的是扁平式的管理體制,矩陣式的組織方式相對(duì)于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。

　　(3)建立程序化、科學(xué)化的管理制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,除了健全的法律、法規(guī)的保障,建立程序化、公開化、科學(xué)化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序,科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鬟^程和公正效率的操作方式,以減少管理人員的隨意性,保證較高的透明度和較強(qiáng)的辦事效率。

　　(4)項(xiàng)目管理的引入是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在新的經(jīng)濟(jì)條件下,政府的職能是服務(wù)的職能。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段提供服務(wù)、政策引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào),變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調(diào)控管理。項(xiàng)目管理的多目標(biāo)屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權(quán)威性和原則性,又實(shí)現(xiàn)了政府管理的職能轉(zhuǎn)變。

　　2、城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型的建立

　　城市總體規(guī)劃由于其時(shí)間的跨度很大,包含的內(nèi)容非常綜合,從項(xiàng)目管理的角度出發(fā),我們可以把它看作是一個(gè)大項(xiàng)目,從這個(gè)大項(xiàng)目中,我們可以分發(fā)成若干個(gè)項(xiàng)目。傳統(tǒng)的思路和做法是根據(jù)大項(xiàng)目中包含的內(nèi)容而進(jìn)行分類的。例如,城市的總體規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目可以分成若干個(gè)項(xiàng)目:項(xiàng)目選址規(guī)劃,建設(shè)用地規(guī)劃,城市交通規(guī)劃,城市管線規(guī)劃,景觀綠地規(guī)劃,居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類按照行業(yè)對(duì)口的方式進(jìn)行,但是由此產(chǎn)生的弊端也是顯而易見的。1)由于整個(gè)總體規(guī)劃的綜合性和同步性,由行業(yè)的形式進(jìn)行分類,就會(huì)造成各個(gè)行業(yè)部門各自為政,自成體系,從總體規(guī)劃的推進(jìn)時(shí)間來看就會(huì)參差不齊,容易造成行業(yè)間的不協(xié)調(diào)和矛盾(如城市道路的“拉鏈”現(xiàn)象)。從而影響整個(gè)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度,造成大量的重復(fù)建設(shè)和不良的經(jīng)濟(jì)效益。

　　(2)由于社會(huì)的復(fù)雜性和多變性,使得城市規(guī)劃的實(shí)施也不會(huì)在原來的計(jì)劃中進(jìn)行。在總體規(guī)劃這樣一個(gè)大項(xiàng)目中,如果一個(gè)項(xiàng)目,比如道路交通或土地計(jì)劃的變更,往往會(huì)導(dǎo)致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更,而由于規(guī)劃實(shí)施的超前、滯后等原因,這一系列的變更就會(huì)造成復(fù)雜的、甚至混亂的變化。這就使得這種分解成子項(xiàng)目的做法會(huì)造成更大的混亂和不確定性。

　　城市規(guī)劃作為一種指導(dǎo)、計(jì)劃、控制、管理和決策系統(tǒng),隨著系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域和城市條件的變化,城市的空間發(fā)展目標(biāo)應(yīng)適時(shí)作相應(yīng)的調(diào)整。在時(shí)間上要遠(yuǎn)近有別,短時(shí)間內(nèi)要有足夠的穩(wěn)定性,對(duì)城市的每一個(gè)空間制定出具體的實(shí)施藍(lán)圖;而長(zhǎng)期發(fā)展要有足夠的彈性,以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。

　　項(xiàng)目管理本身就是一種變化的管理,如何將一系列的復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化,讓變化也能在計(jì)劃的范圍內(nèi)變化。我們考慮建立一種動(dòng)態(tài)的城市規(guī)劃項(xiàng)目管理模型以適應(yīng)這個(gè)復(fù)雜的多變的大項(xiàng)目。由此考慮用時(shí)間界限的辦法發(fā)起若干個(gè)項(xiàng)目。項(xiàng)目管理本身有明確的目標(biāo)和確定的時(shí)間概念,對(duì)于城市規(guī)劃這個(gè)大項(xiàng)目我們可以首先確定其時(shí)間目標(biāo),將大項(xiàng)目按年度分解成項(xiàng)目,即每一年作為一個(gè)項(xiàng)目來建立項(xiàng)目管理模型。例如,總體規(guī)劃是15 年,我們把每一年的規(guī)劃實(shí)施看作一個(gè)項(xiàng)目,按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)(實(shí)施計(jì)劃),明確實(shí)施目標(biāo),確定各個(gè)部門的規(guī)劃實(shí)施范圍,建立相應(yīng)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì),確定績(jī)效/技術(shù)控制標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)施。到一個(gè)年度結(jié)束,表明一個(gè)項(xiàng)目的終止。在總結(jié)年度項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)城市發(fā)展的要求,總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個(gè)項(xiàng)目,制定一個(gè)新的項(xiàng)目管理計(jì)劃。用這種計(jì)劃之中有變化,動(dòng)態(tài)之中相對(duì)靜態(tài)的做法,進(jìn)行城市規(guī)劃的實(shí)施管理。 　　 　　

　　3、小結(jié) 　　 　　

　　城市規(guī)劃項(xiàng)目管理是以城市規(guī)劃為對(duì)象,用項(xiàng)目管理的方法,對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的全部活動(dòng)所進(jìn)行的決策、協(xié)調(diào)和控制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中, 城市規(guī)劃管理面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。問題的關(guān)鍵在于既有觀念上的偏差、權(quán)力上的有限、財(cái)力上的不足、操作上的無奈, 更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調(diào)和的矛盾,干擾著城市規(guī)劃管理的運(yùn)作,在這種利益的沖突面前我國(guó)城市規(guī)劃管理顯得極其重要。如何確立新形勢(shì)下城市規(guī)劃管理的地位與作用,最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調(diào)控作用, 是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃自身價(jià)值的關(guān)鍵所在。